<머리말>

  이 책은 청소년을 위한 행정학 이야기다. ‘행정’이라는 말은 일상적으로 언론 매체 등에 자주 오르내리지만, 우리 청소년들에게는 여전히 낯설고, 어렵게 느껴지는 용어다. 행정이란 무엇이냐고 묻는다면 필자 자신 또한 대답하기가 참으로 곤란하다. 하지만 현실적으로 우리 일상생활은 정부가 제공하는 다양한 행정 활동 없이는 지속하기 어렵고, 또 행정 활동을 위한 제도나 조직은 우리나라 민주적 기본 질서를 유지하는 큰 틀을 구성하고 있다.

  이 책의 목적은 이러한 행정 활동이 어떤 구조나 작동 원리 속에서 이루어지고 있는지에 대해 청소년들의 기본적 이해를 돕기 위한 것이다. 행정학은 우리 일상과 관련한 행정 활동을 분석하고 그 속에서 행정 과제를 발견해 이를 해결하기 위한 실마리를 찾아가는 학문이다.

  행정 또는 행정학이 딱딱하고 재미없게 느껴지는 이유 가운데 하나는 행정이라는 분야가 너무 무미건조하다는 인상을 주는 점이다. 온갖 질책과 비난을 무릅쓰고 비유하자면 “행정이란 결혼생활” 같다고 할 수 있다. 연애와 결혼의 차이는 무엇일까?

  두 사람이 사랑을 불태우는 연애 시절, 미래는 불확실하고 그 미래를 준비하는 과정은 이런저런 우여곡절을 겪고 매우 시끄러우며 불안하지만, 단지 사랑하는 사람과 함께 있다는 것만으로도 즐겁고 행복하다. 늘 꿈, 희망, 낭만, 미래를 말한다. 이에 대해 결혼생활은 장밋빛 미래가 아니라 현실 그 자체이다. 꿈이나 낭만보다는 한정된 가정의 자원을 어떻게 효율적으로 배분할 것이냐를 먼저 생각해야 한다. 가정 전체의 수입은 한정되어 있고, 이 수입 가운데서 가족 전체의 생활비를 충당해야 할 뿐만 아니라 내 집 마련 계획이나 자녀 계획 등을 세우고 이를 위한 저축도 해야 한다. 게다가 미래의 노후 준비까지 해야 한다. 제한된 수입에 맞춰 가계 예산을 지출해야 하므로 충동적 소비는 자제해야 하며 늘 빠듯한 생활의 연속이다.

  이처럼 연애와 비교하면 행정이란 마치 결혼생활처럼 느껴질 수 있다. 이런 측면에서 “행정학이란 청춘들의 학문이 아니라 어른들의 학문”이라 할 수 있다. 우리나라 「청소년기본법」(2025. 10. 1. 시행) 제3조에 따르면 ‘청소년’이란 9세 이상 24세 이하인 사람을 말한다. 한창 미래의 꿈과 희망을 향해 달려가는 청소년들에게 중앙정부나 지방정부가 시행하는 행정 활동이란 참으로 무미건조한 기계적인 활동으로 느껴질지 모른다. 그래서 행정의 세계란 창의성이나 창조성을 발휘할 여지가 거의 없는 세계라는 선입견이나 고정관념을 가질 수도 있다.

  그러나 현실의 행정 세계는 절대 그렇지만은 않다. 실제로는 수많은 모순적 상황이나 딜레마가 존재하는 세계이며, 그것을 해결하기 위한 깊은 고민과 다양한 선택지, 광범위한 재량의 여지가 있는 세계이다. 그래서 현실의 행정은 다양한 공공적 문제 해결을 위한 주체적인 창의성이나 창조성이 매우 절실하게 요구되는 세계이다.

  이 책의 목적은 이러한 행정 세계의 이해와 관찰을 돕는 데 있다. 필자의 의도가 성공했는지는 청소년 독자 여러분의 판단을 기다릴 수밖에 없다. 하지만 설사 이러한 의도가 성공하지 않았더라도 이 책이 행정이나 행정학에 대한 선입견이나 고정관념을 조금이나마 완화할 수 있고, 행정학에 관한 새로운 관심을 환기할 수 있는 계기가 된다면 더할 나위 없는 기쁨이 될 것이다.

  청소년 독자들의 이해를 돕기 위해, 이 책 전체를 관통하고 있는 기본적 관점인 “민주주의와 능률성의 교차점”에 대해 간략하게 서술해 두고 싶다.

  먼저 행정에 대한 능률성의 관점이다. 행정 활동이란 다양한 요소로 구성된 우리 사회가 안전하고 건강한 상태로 유지될 수 있도록 적절히 관리, 운영하는 활동이다. 사회를 관리하기 위한 구체적인 행정 활동이 정책이며, 이러한 정책은 대부분 관료제라 불리는 행정 기관의 조직적 활동으로 이루어진다. 우리 사회를 건강한 상태로 유지하기 위해서는 행정 활동의 담당자인 관료제를 어떻게 능률적으로 관리할 것이냐, 또 관료제가 시행하는 행정 활동을 어떻게 능률적으로 집행할 것이냐에 달려 있다고 할 수 있다. 행정학은 이러한 사회 관리를 위한 행정 조직이나 행정 활동의 능률성, 행정 기술이나 수단 등의 능률성을 연구하는 학문이다.

  다음으로 행정에 대한 민주주의의 관점이다. 사회를 적절히 관리하기 위한 관료제의 행정 활동은 관료제의 임의적, 자의적인 판단에 따라 이루어지는 게 아니라, 민주주의 제도 아래서 법률에 따른 행정의 원리에 따라 이루어진다. 특히 국민의 자유와 권리를 제한하는 행정 활동은 반드시 국민의 대표로 구성된 의회에서 제정한 법률에 따라야 하며, 행정 활동에 필요한 예산 또한 의회의 승인이 필요하다. 또 행정 활동으로 국민의 기본권이 침해받을 때는 독립적인 사법부에 구제를 요구할 수 있다. 이를 행정 활동에 대한 민주적 통제라고 한다.

  현실의 행정 현상을 파악하기 위해서는 민주주의와 능률성이라는 두 가지 관점의 균형이 필요하다. 능률성의 관점에서 아무리 바람직한 정책이라 하더라도 그것이 충분히 국민의 의사를 반영하지 못한다면 민주주의의 관점에서 바람직한 정책이라 할 수 없다, 또한 민주주의의 관점에서 충분한 논의를 거치고 국민 대다수의 지지를 얻은 정책이라 하더라도 그것이 능률성의 관점에서 많은 문제점을 가지고 있다면 그 정책 효과는 기대할 수 없을 것이다. 이처럼 행정이란 민주주의와 능률성의 교차점에 존재한다고 할 것이다.

  현재 대학에서 사용하는 행정학 교과서는 무수히 많다. 하지만 행정이나 행정학에 관심을 가지고, 앞으로 공무원을 꿈꾸며 행정 관련 학과에 진학하려는 청소년을 위한 행정학 도서는 좀처럼 찾아볼 수가 없다. 아마 이 책이 처음일지도 모르겠다. 그래서 이 책을 집필하면서 어떤 내용을 담고 그 순서를 어떻게 해야 할지 갈피를 잡지 못하고 깊은 고민의 시간을 보내기도 했다. 아무쪼록 이 책이 청소년들에게 행정학의 작은 길잡이가 되기를 간절히 소망한다.

  이러한 상황에서 『청소년을 위한 행정학 이야기』 출판을 흔쾌히 수락해 준 도서출판 윤성사 정재훈 대표께 깊은 감사의 말씀을 드린다.

2026년 4월

되어야 하는 그대로 될 것이다

강광수

<차례>

제1장 정부란 무엇인가? : 주인-대리인 관계에서 생각하는 정부 

주인-대리인 관계에서 생각하는 정부 

정부와 행정 : 행정학에서 바라보는 정부의 개념 

제2장 행정이란 무엇인가? : 공공적 과제와 권력적 해결 방법 

행정 활동의 고유한 성격이란 무엇인가? 

제3장 행정을 바라보는 두 가지 관점 : 사회 관리와 민주주의 

행정 활동을 바라보는 두 가지 관점 : 사회 관리의 관점과 민주주의의 관점 

제4장 행정의 세 가지 구성요소 : 활동, 조직, 제도 

자동차를 둘러싼 행정 

행정의 세 가지 구성요소 

활동·조직·제도의 관계 

제5장 행정 활동은 어떻게 변화해 왔을까? : 작은 정부와 큰 정부 

근대국가의 성립 

행정국가의 성립: 행정 활동의 팽창과 큰 정부론 

복지국가의 등장 : 행정 활동의 비약적 팽창과 한계 

신자유주의 행정개혁 : 다시 작은 정부로 

시장 메커니즘? 정부 메커니즘? 

제6장 행정학은 어떻게 탄생했을까? : 기원, 탄생, 그리고 전개 

행정학의 기원과 탄생 

정치·행정 분리론 : 정치와 행정은 '분리'되어야 한다 

정치·행정 융합론 : 정치와 행정은 ‘융합’ 관계에 있다 

제7장 행정‘학’의 대상으로서 ‘행정’의 개념 : 행정 개념의 세 가지 유형 

행정의 개념 

행정 개념의 발전 

행정 개념과 현대 행정학 

제8장 법치 행정주의란 무엇인가? : 법률에 따른 행정과 행정 재량의 딜레마 

규제행정의 구조 

법률에 따른 행정의 원리 

‘법률에 따른 행정’의 한계와 행정 직원의 재량 

제9장 행정 조직이란 무엇인가? : 구조적 특성과 기능 장애 

행정 조직 논의의 출발 : 막스 베버의 관료제론 

막스 베버 관료제론의 특징 

막스 베버 관료제론 이후의 행정 조직론 

행정 조직의 기능 장애 현상 

제10장 행정 조직은 어떻게 작동하는가? : 작동 원리와 작동 방식 

조직에서의 결정과 합리성의 한계 

조직에서의 정보와 조직의 관리 

조직의 목적과 조직을 둘러싼 환경 

제11장 행정 공무원은 어떻게 행동하는가? : 공무원의 심리와 행동 

조직과 인간 

조직에서의 인간의 심리와 행동 : 명령과 복종 

조직에서의 지휘 감독의 한계 : 일선 행정 직원의 경우 

제12장 행정은 어떻게 집행되는가? : 정책 집행 활동의 기준과 적용 

정책 집행 활동이란? 

정책 집행 활동에서 기준의 작성 

정책 집행 활동에서 기준의 적용 

<저자 소개>

강광수

- 부산대학교 정치외교학과 학사

- 부산대학교 대학원 정치외교학과 석사

- 일본 동경대학 법학정치학연구과 석사

- 일본 동경대학 법학정치학연구과 박사

- 연구 분야: 행정학, 지방자치론

- 주요 저서:

  • 『자치와 통치』(2023, 윤성사, 2024년도 대한민국 학술원 선정 교육부 우수학술 도서)

  • 『[축조 해설] 지방자치법 산책: 법과 행정학의 대화』(2025, 윤성사)

- 전) 일본 행정관리연구센터 연구원

- 전) 일본 이와테현립대학 종합정책학부 준교수

- 현) 영남대학교 행정학과 교수