<머리말>
내가 공공서비스에 대해 관심을 갖기 시작한 것은 1980년대 초반에 서울대학교에서 박사학위 논문을 준비하면서이다. 그 당시 많은 주제를 찾고 검토하면서 우연히 사회적 형평성에 대해 관심을 갖게 되었다. 사회적 형평성은 신행정학에서 추구하는 주요한 가치 중의 하나여서 관심을 끌기에 충분했다. 사회적 형평성과 관련한 많은 논문을 읽으면서 학위논문을 ‘공공서비스 배분의 형평성과 결정 요인’이란 제목으로 쓰게 되었다. 이러한 연구가 시발점이 되어 대학교수 생활 38년 동안 주로 공공서비스와 관련된 논문을 쓰게 되었되었고, 부산대학교 대학원 석·박사과정, 경제통상대학원 석사과정에서 도시공공서비스론이란 과목을 강의해 왔다.
학위 논문을 쓸 때에는 나의 연구가 공공서비스 연구의 어떤 부분을 차지하는지 정확하게 가늠하지 못했다. 학위를 받고 몇 년 후 인디애나대학교 ‘정치이론 및 정책분석연구소 Workshop in Political Theory & Policy Analysis’에 풀브라이트 객원교수로 가게 되었다. 이 연구소가 주로 관심을 가지고 있는 것이 국가 차원의 거시적 제도뿐만 아니라 공공서비스나 혹은 공유자원의 관리를 위한 미시적 제도였다. 그래서 그 연구소와 관련한 세계의 많은 학자는 제도적 분석틀(Institutional Analysis & Development Framework)에 기초해서 성과를 높일 수 있는 제도적 장치의 모색에 연구의 초점을 두고 있었다.
방문교수를 마치고 제도적 분석틀에 기초해서 공공서비스의 성과는 물론 성과를 향상시킬 수 있는 제도적 장치의 모색에 초점을 맞춰 연구를 수행하게 되었다. 이런 연구들은 모두 과학적 연구 방법에 기초를 두고 있어 연구를 수행하는 데 많은 시간을 요할 뿐만 아니라 많은 연구비가 소요되었다. 다행히 한국연구재단(초기에는 한국학술재단)에서 거의 매년 연구비를 지원해 주어 공공서비스와 관련한 다양한 연구를 수행할 수 있었다.
이런 연구들을 모아서 책으로 출판하고자 하는 뜻은 있었으나 다루고자 하는 주제들을 망라해 연구를 하지 못해 차일피일 미루다가 퇴직을 앞두고 출판하기로 마음을 먹었다. 다행히 한국연구재단에서 3년간 저서출판지원사업의 일환으로 연구비를 지원해 주었다. 이에 힘입어 대도시 내의 다양한 공공서비스를 소개하는 연구도 마쳤으나 교재의 분량 문제 때문에 이 책에는 담지 못했다.
이 책에서 다루는 도시공공서비스론은 우리의 일상생활과 관련된 공공서비스의 다양한 측면과 제도적 장치와 관련된 것이다. 우리는 일상생활에서 다양한 공공서비스를 접하고 향유하고 있다. 공공서비스는 서비스 공급과 관련한 정부의 정책에 따라 다양한 제도적 장치를 통해 시민에게 전달된다. 이러한 공공서비스는 시민의 일상적인 삶과 직접적으로 연결되어 있어 그들의 삶의 질이나 기회에도 크게 영향을 미친다. 이런 이유 때문에 공공서비스는 정치·행정학자들은 물론 경제학자들을 비롯한 많은 사회과학자에게 연구의 중요한 관심사가 되고 있다.
원래, 도시공공서비스는 다양한 방식으로 공급할 수 있다. 그런데 어떠한 방식이 효율적이고 형평성을 진작시키며, 그래서 높은 성과를 초래하는가의 문제가 학자들에게 중요한 관심사이다. 이러한 물음에 답할 수 있기 위해서는 지방정부의 공공서비스 공급(provision)을 생산(production)과 구분해야 한다. 일반적으로, 공급은 제공할 재화와 서비스의 양적·질적 표준, 재화와 서비스의 생산을 위한 제도적 장치, 필요한 재원의 확보 방안 등을 결정하는 집합적 선택을 지칭한다. 이와 달리 생산은 투입을 산출로 전환함으로써 산물을 만들거나, 혹은 서비스를 전달하는 것으로 좀 더 기술적인 과정을 지칭한다.
그래서 도시정부가 직접 공공서비스를 공급·생산할 수도 있고, 대안적인 다양한 제도적 장치를 활용할 수도 있다. 경찰, 소방, 일반 행정, 세무 등 다양한 서비스는 전통적으로 도시 내의 도시정부나 혹은 특별행정기관을 통해 직접 공급하는 소위 직영 방식(in-government)으로 공급되고 있다. 이와 달리 도시정부는 직접 생산 전달하는 대신 여러 가지 대안적인 제도적 장치를 활용할 수도 있다. 즉, 도시정부가 공공서비스를 전달하면서 계약을 통한 민간위탁, 바우처, 프랜차이즈, 보조금제도, 자원봉사, 자급자족, 그리고 규제와 조세의 유인책 등을 활용할 수 있다. 그뿐만 아니라 도시정부는 보조금제도와 프랜차이즈 제도를 동시에 활용할 수도 있다.
이 책은 도시공공서비스의 성과를 높이는 제도적 장치를 모색하는 데 주안점을 두고 있다. 이런 맥락에서 공공서비스의 성과 향상을 위한 다양한 제도적 장치의 특성을 고찰할 것이며, 나아가 이러한 제도적 장치가 우리나라 공공서비스 전달과 관련해 서비스 질이나 혹은 서비스 성과에 미치는 영향을 분석할 것이다. 이런 연구를 통해서 공공서비스 전달을 위한 제도적 장치가 어떻게 발전되어야 하는지에 대한 과학적 지식을 축적할 수 있고, 이런 지식은 공공서비스 전달을 위한 제도적 장치를 모색하는 정책설계의 초석이 된다.
아울러 이 책에서는 정부활동의 한 양상인 거버넌스 특성이나 혹은 관리적 장치도 다루고자 한다. 왜냐하면 이런 정부활동 양식이나 조정 양식으로서 거버넌스의 구조적 특성과, 그리고 관리적 장치로서의 BSC나 TQM 등이 공공서비스를 전달하는 정부활동의 성과에 영향을 미치기 때문이다.
논문을 쓰거나 책을 저술할 때는 중요한 내용을 다루고 있는 것 같고, 사회의 발전에 많은 기여를 할 것으로 여겨지지만, 막상 다 쓰고 나면 처음 생각과는 달리 사소한 것으로 여겨지며, 처음에 가졌던 생각이 다소 부끄럽게 느껴진다. 부족한 나의 저서의 출판을 기꺼이 승낙해 준 윤성사 정재훈 대표께 깊은 감사를 드리며, 아울러 교정과 편집을 위해 수고하신 편집자에게 감사드린다. 또한 나의 많은 연구에서 통계 처리를 도와준 부산대학교 공공정책학부 조정현 박사와 그리고 이 책의 출판을 지원해 준 한국연구재단에 감사의 뜻을 전하고 싶다. 끝으로 저서 출간을 오랫동안 기다려온 아내에게 이 책을 헌정하고 싶다.
2020년 11월
김 인
<차례>
제1편공공서비스의이론적 기초17
제1장 공공서비스 연구의 기초·······················19
제1절 공공서비스의 개념과 성격· ·······················19
1. 공공서비스의 개념 / 19
2. 공공서비스의 성격 / 22
제2절 공공서비스의 유형·····························25
1. 활동의 목적에 따른 분류 / 26
2. 물리적 성격에 따른 분류 / 27
3. 경제적 성격에 따른 분류 / 28
4. 사회적 기능에 따른 분류 / 29
5. 재량권 수준에 따른 분류 / 30
6. 국가 기능에 따른 분류 / 32
7. 공간적 측면에 의한 분류 / 32
8. 서비스의 파급 효과에 따른 분류 / 33
9. 서비스 대상집단의 규모에 의한 분류 / 35
10. 기타의 분류 / 36
제3절 공공서비스 연구 대상과 접근 방법· ··················39
1. 공공서비스 연구 대상 / 39
2. 공공서비스 연구의 학문적 정향과 접근 방법 / 43
3. 한국에서의 공공서비스 연구 경향 / 51
제2장 공공서비스 공급에서 정부와 시장의 역할··········55
제1절 공공서비스 공급의 논거와 한계· ····················55
제2절 서비스 공급에서의 시장실패·······················58
1. 시장실패의 의의 / 58
2. 시장실패의 유형 / 60
제3절 서비스 공급에서의 정부실패·······················63
1. 정부 수요의 조건 / 63
2. 정부 공급의 조건 / 65
3. 정부실패의 원천과 유형 / 66
4. 소결론 / 68
제3장 공공서비스의 성과· ··························71
제1절 공공서비스 성과의 의의와 개념· ····················71
제2절 공공서비스 성과의 차원·························74
1. 효과성의 개념과 측정 방법 / 74
2. 능률성의 개념과 측정 방법 / 78
3. 형평성의 개념과 측정 방법 / 80
4. 대응성의 개념과 측정 방법 / 83
제3절 공공서비스 성과평가· ··························85
제4절 공공서비스 성과의 영향 요인· ·····················88
1. 성과 영향 요인에 대한 기본적 관점 / 88
2. 정치 체제의 특성 / 89
3. 사회경제적 환경 / 92
4. 서비스 관리 체계상의 특성 / 93
5. 서비스의 성격과 자원의 수준 / 97
6. 서비스 대상집단 및 특성 / 99
제5절 결론·····································99
제4장 공공서비스 배분 체제와 형평성· ················103
제1절 공공서비스 배분 체제· ·························103
1. 정치 체제와 서비스 배분 체제 / 103
2. 서비스 배분 체제 / 105
제2절 공공서비스 수요· ····························110
제3절 공공서비스 배분의 형평성· ······················113
1. 형평성 개념의 대두 / 113
2. 정의이론 / 114
3. 공공서비스 배분의 형평성 개념 / 116
4. 공공서비스 배분의 형평성 기준 / 119
5. 공공서비스 배분의 형평성 수준 측정 / 122
제4절 공공서비스 배분에 관한 이론· ····················124
1. 공공서비스 연구의 접근 방법 / 124
2. 공공서비스 배분 연구의 유형 / 125
제5장 공공서비스 배분과 관료제적 의사결정 규칙· ········129
제1절 관료제의 구조와 기능상의 특성· ····················130
1. 관료제 구조상의 특성 / 130
2. 관료제 기능상의 특성 / 133
제2절 관료제적 의사결정의 의의와 특성· ·················135
1. 관료제적 의사결정의 의의 / 135
2. 관료제적 의사결정 규칙의 필요성 / 137
3. 관료제적 의사결정의 특성 / 140
4. 공공서비스 배분에서 관료제적 의사결정 규칙 / 143
제3절 관료제적 의사결정 규칙 연구 사례· ·················144
1. 연구의 개요 / 144
2. 연구의 결과 / 145
제6장 공공서비스의 주관적 측정과 서비스 질· ···········149
제1절 공공서비스 주관적 측정의 의의와 방법· ··············149
1. 공공서비스 주관적 측정의 의의 / 149
2. 공공서비스의 주관적 측정 방법 / 151
3. 공공서비스 성과의 주관적 측정치와 결과 해석 / 153
제2절 공공서비스 주관적 측정에 영향을 미치는 요인··········156
1. 사회경제적 특성 / 157
2. 정치적 태도 / 158
3. 개인의 서비스 경험 / 159
4. 도시정부 관리상의 특성 / 159
5. 객관적인 서비스 수준 / 162
6. 도시의 지리적·경제적 특성 / 162
제3절 공공서비스 질의 측정··························163
1. 공공서비스 질 측정의 의의 / 163
2. 사회복지관의 서비스 질 측정 / 165
제4절 공공서비스 고객만족도 조사······················168
1. 상수도서비스 고객만족도 조사 / 169
2. 공공도서관서비스 고객만족도 조사 / 172
제2편 공공서비스와제도적 장치175
제7장 공공서비스 민간위탁························177
제1절 서론·····································177
1. 공공서비스 민간위탁의 의의 / 177
2. 사회복지서비스의 민간위탁 / 179
3. 사회복지서비스 민간위탁의 특징 / 180
제2절 민간위탁의 방식과 경쟁························182
1. 민간위탁 방식 / 182
2. 민간위탁의 경쟁 / 183
3. 민간위탁의 성과 유인 / 185
4. 민간위탁의 성과평가와 지도·감독 / 186
5. 민간위탁의 기본 절차 / 186
제3절 민간위탁 운영상의 특성과 서비스 질 분석모형과 조사설계· ··190
1. 분석모형 / 190
2. 변수목록의 작성 및 신뢰도 측정 / 192
제4절 민간위탁의 경쟁, 유인 및 성과평가가
서비스 질에 미친 영향 분석······················196
1. 수탁기관, 위탁 방식 및 개인의 특성에 따른 서비스 질 차이 분석 / 196
2. 종합사회복지관 민간위탁의 특성이 서비스 질에 미치는 영향 분석 / 199
3. 분석 결과에 대한 종합적 논의 / 202
제5절 결론····································206
제8장 공공서비스 공급과 바우처제도··················209
제1절 바우처제도 연구의 의의·························209
제2절 바우처제도의 의의와 주요 특성····················212
1. 바우처제도의 의의 / 212
2. 바우처제도 시행 기본 단계 / 216
3. 시장의 경쟁성과 수급권자의 선택성 / 218
4. 소비자의 정보가용성과 서비스 기관의 역선택성 / 221
제3절 바우처제도 운영상의 특성과 서비스 질 분석모형과 조사설계·223
1. 분석모형의 설정 / 223
2. 조사설계 / 227
제4절 서비스 질과 서비스 선택성이 서비스 질에 미치는 영향 분석··229
1. 서비스 유형별 시장경쟁성, 서비스 선택성 및 서비스 질 차이 분석 / 229
2. 시장점유율을 통한 서비스 질 영향 요인 분석 / 231
3. 서비스 공급기관의 수를 통한 서비스 질 영향 요인 분석 / 233
4. 주관적 시장경쟁성을 통한 서비스 질 영향 요인 분석 / 236
5. 분석 결과의 종합적 논의 / 238
제5절 결론····································242
제9장 공공서비스 공급과 보조금제도··················245
제1절 공공서비스 공급에서 보조금제도 연구의 의의· ··········245
제2절 공공서비스 공급에서 보조금제도의 의의와 종류·········249
1. 공공서비스 공급에서 보조금제도의 의의 / 249
2. 사회복지서비스 공급에서의 보조금 지원의 의의 / 250
3. 보조금의 효과에 관한 선행연구 / 252
4. 보조금제도 활용을 위한 기본 단계 / 254
제3절 사회서비스 보조금 지원 운영상의 특성· ··············257
1. 사회서비스 보조금 지원행정의 특성 / 257
2. 법인의 거버넌스 구조 / 259
3. 시설 운영상의 특성 / 262
4. 서비스의 질 / 264
제4절 사회복지관 서비스 공급과 보조금 지원의
효과 분석모형과 조사설계·······················266
1. 분석모형의 설정 / 266
2. 조사설계 / 271
제5절 지방정부 보조금 지원 운영상의 특성과 서비스 질 분석· ····274
1. 지방정부 보조금 지원 운영상의 특성 분석 / 274
2. 사회복지시설의 사업별 서비스 질 수준 분석 / 278
3. 지방정부 보조금 지원 운영상의 특성과 서비스 질 분석 / 281
제6절 종합적 논의 및 결론···························283
제10장 공공서비스 공급과 프랜차이즈제도· ·············287
제1절 서론·····································287
제2절 방과후학교의 계약제도와 효과에 관한 이론적 고찰········290
1. 방과후학교 프로그램 공급 방식으로서의 프랜차이즈제도 / 290
2. 프랜차이즈 계약 방식과 서비스 공급 가격 / 294
3. 프랜차이즈 시행 기본 단계 / 297
4. 방과후학교 프로그램의 고객만족도 영향 요인 / 299
5. 방과후학교 계약제도의 효과: 서비스 가격과 고객만족도 / 303
제3절 프랜차이즈 계약 방식이 효과에 미치는 영향 분석모형과 조사설계··304
1. 분석모형의 설정 / 304
2. 조사설계 / 311
제4절 방과후학교 계약제도에 따른 서비스 가격 및
프로그램 만족도 분석··························312
1. 위탁 방식과 소재지에 따른 수강료 가격 및 만족도 차이 분석 / 312
2. 방과후학교 프로그램 위탁 방식이 수강료 가격에 미치는 영향 분석 / 316
3. 위탁 방식이 고객만족도에 미치는 영향 분석 / 317
4. 분석 결과의 종합적 논의 / 321
제5절 결론····································325
제11장 공공서비스 공급과 자원봉사제도················329
제1절 공공서비스 공급을 위한 자원봉사의 의의· ·············329
제2절 정부의 공공서비스 전달을 위한 자원봉사··············331
1. 정부의 공공서비스 전달에서 자원봉사의 개념 / 331
2. 정부 공공서비스 전달에서 자원봉사 활동의 성과 / 334
3. 자원봉사 프로그램의 성격과 성과 / 339
제3절 공공서비스 전달을 위한 자원봉사 프로그램의 제도와 성과· ··340
1. 자원봉사 프로그램의 관리 방식 / 340
2. 자원봉사자 모집과 선발 / 342
3. 자원봉사자 훈련과 배치 / 344
4. 자원봉사 프로그램의 평가와 인정 / 345
제4절 자원봉사 프로그램의 성격 및 제도에 따른 성과 분석·······347
1. 연구설계 / 347
2. 서비스기관 및 서비스 유형별 자원봉사 활동의 성과 분석 / 350
제5절 결론····································360
제12장 공유자원의 관리· ··························363
제1절 공유자원 연구의 의의· ·························363
제2절 공유자원의 관리와 어선어업 공동체· ················366
1. 공유자원의 의의와 특성 / 366
2. 공유자원 관리와 어선어업 공동체 / 371
3. 공동체 대표의 리더십 / 377
4. 사회생태 체계로서 지방정부의 수산 거버넌스 / 381
5. 공동체 구성원의 신뢰와 협력 / 383
6. 어선어업 공동체 집합적 활동의 성과 / 386
제3절 어업공동체의 제도, 리더십, 신뢰 및 성과에 관한 연구 사례··388
1. 연구의 개요 / 388
2. 어업공동체의 제도, 리더십, 신뢰 및 사회생태 체계가 집합적 활동의 · 성과에 미치는 영향 분석 / 394
제4절 종합적 논의 및 결론···························401
제13장 공공서비스의 공동생산· ·····················405
제1절 공공서비스 공동생산의 의의······················405
제2절 공동생산의 개념과 유형························407
1. 공동생산의 개념 / 407
2. 공동생산의 유형 / 410
제3절 공동생산의 효과· ····························412
1. 경찰서비스 결과의 개념과 측정치 / 412
2. 자율방범 활동이 경찰서비스 결과에 미치는 영향 / 414
제4절 경찰서비스 공동생산의 효과 분석· ·················417
1. 효과의 분석 방법과 자료 수집 / 417
2. 경찰서비스 공동생산의 객관적 효과 분석 / 420
3. 주민 안전감에 미치는 효과 분석 / 421
제5절 결론····································423
제3편 공공서비스와공공관리425
제14장 거버넌스 구조와 서비스 성과· ·················427
제1절 서론·····································427
제2절 거버넌스 구조와 서비스 성과에 관한 이론적 고찰········429
1. 거버넌스의 개념화 / 429
2. 거버넌스 구조의 변수와 측정 / 431
3. 거버넌스 구조가 성과에 미치는 영향 / 433
제3절 연구 방법 및 분석모형의 설정·····················436
1. 연구 방법 / 436
2. 분석모형의 설정 및 변수의 측정 / 440
제4절 거버넌스 구조가 서비스 성과에 미치는 영향 분석········444
1, 서비스별 거버넌스 수준 비교 분석 / 444
2. 거버넌스 수준별 서비스 성과 비교 분석 / 445
3. 거버넌스 구조가 서비스 수준에 미치는 영향 분석 / 446
4. 분석 결과의 종합적 논의 / 448
제5절 결론····································450
제15장 행정서비스헌장제도· ·······················453
제1절 행정서비스헌장제도의 의의· ·····················453
1. 행정서비스헌장제도의 도입 배경 / 453
2. 행정서비스헌장 고객만족도의 의의 / 455
제2절 행정서비스헌장 고객만족도 측정· ··················457
제3절 행정서비스헌장 고객만족도의 영향 요인· ·············459
1. 서비스 품질 / 459
2. 사회경제적 배경 / 461
3. 정치적 태도 / 462
4. 서비스 경험 / 463
5. 서비스의 유형 / 464
제4절 고객만족도 영향 요인 분석 연구 사례· ···············466
1. 연구의 개요 / 466
2. 연구의 결과 / 467
제16장 공공서비스 질 제고와 TQM· ··················471
제1절 TQM의 의의와 개념· ··························471
제2절 병원조직에서의 TQM 구성 요소· ··················473
1. 고객지향성 / 474
2. 지속적인 프로세스 개선 / 475
3. 총체적 참여 / 477
4. 리더십 / 478
5. 교육과 훈련 / 479
6. 보상과 인정 / 481
제3절 조사설계 및 변수의 측정· ·······················482
1. TQM 관리 체계 요소의 측정지표 선정 / 482
2. 측정도구의 신뢰도 분석 / 484
제4절 병원조직 유형별 TQM 관리 체계상의 특성 분석·········486
1. 병원조직 유형별 고객지향성 수준 분석 / 486
2. 병원조직 유형별 참여 정도, 교육훈련 및 프로세스 개선에 관한 분석 / 487
3. 병원조직 유형별 리더십, 보상과 인정에 관한 분석 / 489
4. 분석 결과의 종합적 논의 / 490
제5절 결론····································492
제17장 공공서비스 성과관리와 BSC···················493
제1절 공공부문 BSC제도 도입의 의의· ···················493
1. BSC제도의 의의 / 493
2. 공공부문 BSC제도 도입의 의의 / 495
제2절 BSC의 운영구조상의 특성· ······················498
1. 비전과 전략 / 498
2. 고객 관점의 특성 / 499
3. 내부 프로세스 관점의 특성 / 499
4. 학습과 성장 관점의 특성 / 500
5. 권한이양의 특성 / 501
제3절 BSC의 도입 및 운영구조와 성과· ··················501
1. BSC의 도입 및 운영구조와 성과 / 501
2. BSC 도입의 한계 / 504
제4절 연구 방법과 분석모형의 설정· ····················505
1. 연구 방법 / 505
2. 분석모형 설정 및 변수의 측정 / 507
제5절 공공기관 BSC 도입 및 운영구조상의 특성이 성과에
미치는 영향 분석· ···························511
1. BSC 도입 시기·동기·조직· 유형별 성과 차이 분석 / 511
2. 공공기관의 BSC 도입 및 운영구조상의 특성이 성과에 미치는 영향 분석 / 513
3. 분석 결과의 종합적 논의 / 517
제6절 결론····································519
<저자 소개>
김 인
서울대학교 농과대학 임학과(농학사)
서울대학교 행정대학원 행정학과(행정학석사)
서울대학교 대학원 행정학과(행정학 박사)
부산대학교 행정학과 및 공공정책학부 교수 역임
부산대학교 행정대학원장, 서울행정학회 회장, 한국지방정부학회 회장 역임
미국 인디애나대학교 ‘정치이론·정책분석연구소’ 풀브라이트(Fulbright) 객원교수 역임
행정자치부 시민단체지원사업심의위원, 중앙인사위원회 업무평가위원,
기획예산처 공기업 경영혁신 평가위원, 부산디자인센터 인사위원장,
부산광역시 행정서비스헌장심의위원, 부산광역시 업무평가위원, 부산광역시 인사위원 등 역임
행정고등고시 2차 시험 출제 위원 역임
(현)부산대학교 경제통상대학 공공정책학부 명예교수
한국지방정부학회 학술상 수상(2005.2)
한국정부학회 학술상 수상(2011.1)
한국연구재단의 ‘2011년 기초연구 우수성과자’로 선정되어 교육과학부 장관 인증패 수상(2011.9)
한국연구재단 ‘기초학문연구 10년 인문사회 부문 우수연구자’로 선정(2012. 9)