<머리말>

  사회투자정책을 도입했던 2000년대 중반부터 정부의 사회정책에서 ‘사회서비스’가 독립적인 정책단위로 제도화됐다. 보건복지부가 2007년부터 사회서비스 전자바우처 사업을 추진하면서 사회정책으로서 사회서비스의 독립적인 영역이 마련됐다. 보건복지부에서는 ‘사회서비스정책관’ 조직을 신설해 기존의 사회복지사업과 구분되는 별도의 사회정책을 운영했다.

  2012년에는 「사회보장기본법」을 전부개정하면서 기존의 사회복지서비스의 법적 용어를 사회서비스로 대체하면서 정책의 영역을 대폭 확대했다. 사회서비스 일자리, 사회서비스 시장, 사회서비스 산업, 사회서비스 품질 등과 같은 새로운 정책들이 보건복지부의 재정 사업으로 추진됐다. 이때부터 학계와 정부 정책에서 사회서비스 논쟁이 활성화됐다.

  사회서비스는 국민 모두의 일상생활을 지지하기 위한 보편적 공공서비스다. 국가가 선제적으로 대응해야 하는 공공서비스다. 사회서비스정책에서는 ‘보편성’의 조건이 전제돼 있다. 다만 현실에서는 보편과 선별 구분 없이 혼용해서 사용한다. 선별적 특성을 강조할 때는 사회복지서비스라는 용어를 사용한다. 취약계층에 한정된 잔여적 공공서비스다. 사회서비스와 사회복지비서비스를 동일한 관점에서 인식하면 해석과 이해에서 혼란이 발생한다. 현실의 선별복지인 사회복지서비스 공급체계에서 보편적 조건이 요구되는 사회서비스 공급이 수행되면서 사회서비스는 어렵다고 한다.

  사회서비스는 새로운 사회정책으로 접근해야 한다. 사회복지서비스의 이론과 관점에서 사회서비스를 해석하면 보편적 사회서비스이론과 정책의 활성화에 한계가 발생한다. 기존의 사회정책의 연장선에서 접근하는 것이 아니라 새로운 이론과 정책의 틀을 만들어야 한다.

  사회서비스를 확대하면서 복지국가의 제도들을 많이 원용한다. 서구의 선진국은 곧 복지국가였다. 그런데 한국과 서구의 사회정책은 토대가 다르다. 서구의 사회정책 플랫폼으로는 지금 한국 사회가 당면한 신사회위험을 해결할 수 없다. 비판과 냉소보다는 차세대 이론과 정책플랫폼을 설계하는 주창이 필요하다.

  사회서비스는 지식과 정책의 상상력이 필요한 대표적인 미래영역이다. 사회서비스와 사회복지서비스를 동일한 것으로 이해하는 경우도 있고, 사회복지서비스의 여러 유형 가운데 하나로 인식하기도 한다. 「사회보장기본법」을 전부개정하면서 사회서비스 개념이 법적으로 규정됐다. 하지만 여전히 사회서비스의 개념과 범주에 대한 합의는 형성되지 않는다. 기존의 사회복지서비스의 관점을 유지하면서 사회서비스를 해석하려는 경로의존적인 편견도 있다. 그러한 관점에서는 현행 「사회보장기본법」의 사회서비스에 대한 법적 규정을 해석하지 못한다.

  사회서비스에 대한 개념 논쟁은 소모적인 것이다. 중요한 것은 그것이 해결하려는 사회문제다. ‘사회서비스정책론’은 사회투자정책과 보편적 사회서비스 사업들을 설계·관리하기 위해 앞서 이해할 필요가 있는 행정·정책, 사업관리 방식 그리고 새로운 사회정책 수단에 대한 것이다.

  행정학에서 ‘행정’과 ‘정책’은 공공의 문제를 해결하기 위한 제도와 수단에 대한 것이다. 이를 사회서비스에 적용하면 ‘사회서비스의 정책과 관리’는 사회영역에서 해결하려는 공공의 문제와 사회서비스 사업을 둘러싼 정부의 각종 활동 혹은 제도에 대한 것이다. 사회서비스는 개인의 일상생활을 지원하는 공공서비스다. 이 경우 ‘사회서비스정책’은 개인의 일상생활의 문제를 공공의 지원을 통해 해결하려는 정부 활동 혹은 제도에 대한 것이다.

  사회서비스정책론은 아직 독립 학문 혹은 교과목으로 정립되지 않았다. 이 책은 독립학문으로서 사회서비스학 혹은 사회서비스정책학을 정립하려는 하나의 시도다. 사회복지학에서 정립한 사회복지정책학과 행정학에서 정립한 일반행정학과 정책학을 결합하고, 경제학과 경영학에서 정립한 효율적 관리수단 혹은 관리제도에 대한 내용들을 추가했다.

  이 책의 내용은 세 가지 주제로 구성했다. 제1편은 사회서비스정책을 둘러싼 사회 경제적 변화에서 출발했다. 이후 복지행정과 정책의 제도를 해석하기 위한 이론을 정리했다. 먼저 사회서비스정책론의 범주를 정리했다. 사회정책의 다양성을 확인하고 한국 사회에서 구조적 쟁점들을 이해하기 위해서는 사회복지정책의 역사적 맥락을 이해하는 것이 중요하다. 이후 국가정책에서 사회서비스를 이해하기 위한 이론들을 정리했다.

  제2편에서는 사회서비스 프로그램들을 이용자들에게 공급하는 전달체계, 프로그램의 품질관리, 정책의 성과관리를 정리했다. 제7장에서 제10장까지 해당한다. 사회서비스 전달체계의 내용들은 기존의 사회복지서비스 전달체계와 동일하다. 품질관리는 최근 사회서비스에서 부각되는 주제이며 성과관리는 정책학의 관점을 사회서비스에 적용한 것이다.

  제3편에서는 신사회정책을 정립할 때 고려해야할 차세대 사회서비스 정책 주제들을 정리했다. 제11장에서는 사회정책을 연령별로 제도화할 때, 고령사회의 상황을 사회제도에 본격적으로 적용해야 하는 이유를 일자리 지원을 사례로 정리했다. 제12장은 사회서비스 사업 활성화를 위한 시장과 산업 플랫폼에 대한 것이다. 제13장은 사회서비스 기업의 경제기반으로서 사회적 경제에 대한 내용을 정리했다. 마지막으로 제14장에서는 기본소득제도의 내용과 사회서비스의 관계에 대한 내용을 정리했다.

  사회정책 분야의 새로운 학문영역으로 사회서비스학을 정립하고 그 맥락에서 사회서비스정책학의 체계 및 내용구성의 시도와 성과들이 학계에서 의미 있게 논의되기를 기대한다. 2007년 사회서비스 전자바우처시스템에 기반한 이용자 중심의 사회서비스정책에서 시작된 다양한 담론 논의와 정책 설계를 함께 했던 사회서비스 학자와 행정전문가들께 감사를 드린다. 어려운 출판 환경에도 불구하고 새로운 학문의 개론서 출판을 흔쾌히 맡아준 윤성사 정재훈 대표님과 임직원들께도 고마운 말씀을 전한다.

2025년 1월

저자 씀

<차례>

제1편 사회서비스 환경과 맥락

제1장 사회서비스란 무엇인가? 

제1절 사회서비스의 개념과 속성

 1. 사회서비스의 의의 

 2. 사회서비스의 특성 

 3. 사회서비스의 정치경제 

제2절 국가 제도에서 사회서비스

 1. 제도적 용어로서 사회서비스: 「사회보장기본법」 

 2. 선별복지체제에서 사회복지서비스: 2012년 이전 

 3. 사회서비스와 사회복지서비스의 혼재: 선별과 보편 

제3절 사회서비스행정과 정책의 복잡성

 1. 일반 행정과 사회서비스행정 

 2. 민간부문의 복지행정과 정부의 사회서비스정책 

 3. 제도·체계 정립에서 하향식과 상향식 

제2장 사회서비스의 환경과 정책 영역 

제1절 복지국가의 구사회위험과 신사회위험: 맥락

 1. 자유로운 개인의 경제활동에 기초한 근대산업사회 

 2. 구사회위험과 신사회위험 그리고 뉴노멀 

 3. 신사회위험과 문제의 복잡성 

제2절 잔여적 복지와 보편적 복지, 사회투자

 1. 잔여적 선별 복지와 보편적 복지 

 2. 사회기반확충과 사회투자 

 3. 한국의 사회기반투자와 사회서비스의 정치경제 

제3절 사회서비스의 행정과 정책 영역

 1. 「사회보장기본법」에서 ‘사회서비스’ 

 2. 사회서비스 공급 관련 조직의 유형 

 3. 사회서비스 사업별 독립 기관체계 

제4절 정부재정과 사회복지 지출

 1. 국가재정과 사회복지비 

 2. 사회복지비 재정지출 전망: 불규칙적인 급증 추세 

 3. OECD 주요 국가의 사회지출 수준 비교 

제3장 한국 사회보장정책의 전개과정 

제1절 사회복지의 태동기

 1. 일본강점기 사회복지의 시작 

 2. 해방 이후 1960년대까지 원조시대 사회복지 

 3. 1970년대까지 발전행정체제에서 사회복지의 제도화 

제2절 국가의제로서 복지국가의 설정·발전

 1. 1980~90년대 이후 사회보장체계의 확립 

 2. 1980년대 잔여적 복지행정 유산의 지속 

제3절 21세기 복지국가, 사회투자시대

 1. 생산적 복지와 국민기초생활보장체계 정립 

 2. 사회기반 확충과 사회투자시대, 사회서비스 혁신 

 3. 보수주의 정부들의 개발연대 정책기조로 회귀 

 4. 문재인 정부, 포용적 복지국가 시대 

 5. 한국 사회보장 체제의 구조적 특성 

제4장 사회서비스정책의 기반 이론 

제1절 사회서비스 주류화를 위한 조건

 1. 보편적 사회서비스론의 의의 

 2. 사회서비스 재정의 정당성 조건으로서 사회실패 

 3. 사회복지서비스의 전제: 시장실패와 기초생활보장 

 4. 사회서비스 이론의 주류화를 위한 경제적 접근 

제2절 사회기반 확충과 사회투자론

 1. 사회투자정책의 의의 

 2. 생활보장을 위한 보편적 사회서비스정책의 특성 

제3절 사회정책의 세 가지 거버넌스

 1. 사회보험과 공공부조 

 2. 보편적 사회서비스 

 3. 사회정책 유형별 재원 특성 

제5장 사회서비스에서 이용자 중심, 시장, 그리고 공공성 

제1절 이용자 중심의 사회서비스 사업: 돌봄서비스

 1. 돌봄서비스에서 이용자 중심 원칙 

 2. 이용자 중심 돌봄서비스제도의 운영 형태 

 3. 이용자 중심 사회서비스 모델의 쟁점 

제2절 사회서비스 공급 수단으로서 시장기구

 1. 사회서비스 혁신의 맥락 

 2. 사회서비스 공급의 시장화 

 3. 사회서비스와 시장의 위험 

제3절 사회서비스와 공공성

 1. 사회서비스 전자바우처 사업과 복지혼합 

 2. 사회서비스 시장 확대와 경쟁, 그리고 시장실패 

 3. ‘사회서비스’ 공공성과 사회서비스 ‘전달체계’ 공공성 

제2편 사회서비스 전달체계와 정책관리

제6장 사회서비스 전달체계 

제1절 사회서비스 전달체계의 의의와 원칙

 1. 사회서비스 전달체계의 의의 

 2. 사회서비스 전달체계의 구분 

 3. 전달체계에 전제되는 정책가치 

제2절 사회보장 전달체계의 유형과 특성

 1. 사회보험 전달체계 

 2. 사회서비스의 공공부문 전달체계 

 3. 사회서비스 전달과 중관관리조직 

 4. 민간부문 사회서비스 전달체계 

제3절 사회서비스 전달체계의 형성과정

 1. 사회서비스 전달체계의 역사적 과정 

 2. 사회서비스 전달체계의 복잡성: 가치 중복 

 3. 새로운 전달체계로서 통합돌봄 

제7장 사회서비스행정의 효율성 

제1절 사회서비스 전달과 행정비용

 1. 사회서비스 전달체계의 효율성 쟁점 영역들 

 2. 사회서비스 전달체계 운영과 사업관리비용 

 3. 사회서비스 전달행정에서 관리적 효율성 

제2절 사회서비스 공급 방식과 효율성

 1. 공급자 중심 지원방식 

 2. 이용자 중심 지원 방식 

 3. 이용자 선택에 기초한 사회서비스 이용권 

제3절 사회서비스 전달 수단별 효율성 비교

 1. 이용자 중심 방식의 효율성 

 2. 공공전달과 민간전달체계의 효율성 

 3. 바우처 유형별 효율성 비교 

제4절 사회서비스 전자바우처 사례 

 1. 보건복지부의 전자바우처 

 2. 고용노동부의 국민내일배움카드 

 3. 문화체육관광부의 문화·체육서비스 

 4. 산업통상자원부의 에너지이용권 

제8장 사회서비스 사업의 품질관리 

제1절 정책으로서 사회서비스 품질

 1. 사회서비스 품질의 맥락 

 2. 사회서비스 평가인증과 시설평가 

 3. 사회서비스 품질평가 

제2절 사회서비스 품질관리 거버넌스

 1. 사회서비스 품질관리 전담기구 

 2. 부문별 관리와 기능별 관리에 대한 선택 

 3. 품질관리 거버넌스와 시장 및 정부간 관계 

제3절 이용자 중심 재가노인돌봄에서 품질관리

 1. 돌봄서비스 품질과 이용자 중심 

 2. 이용자 중심 돌봄 품질관리체계 구축에서 전제들 

 3. 이용자 중심 재가돌봄서비스의 품질관리체계 

제9장 사회서비스정책의 성과관리 

제1절 신공공관리주의 정부혁신과 성과관리

 1. 신공공관리주의와 정부혁신 

 2. 정부 재정사업의 성과관리 

제2절 사회서비스의 성과관리

 1. 사회복지정책의 이론기반과 성과관리 

 2. 사회서비스 성과관리의 쟁점 

 3. 사회서비스의 성과측정 

제3절 아동복지정책의 성과관리: 사례

 1. 아동복지의 정책과 재정사업, 그리고 성과관리체계 

 2. 보건복지부 아동복지 프로그램 구조와 성과지표 

 3. 국고보조사업에서 중앙·지방의 성과지표 

제3편 차세대 사회서비스 정책과제

제10장 연령과 일자리 그리고 사회서비스 

제1절 연령과 일자리의 의의

 1. 신사회정책의 연령층: 50~70대 

 2. ‘경제활동인구’ 제도화의 정치경제 

 3. 신중년과 신노인의 일자리정책: 유사중복 vs. 가외성 

제2절 고령사회의 활동적 고령화: 연령의 재해석

 1. 자본주의 생산 체제와 연령 

 2. 사회적 배제에서 고령자 주류 사회 이행 

제3절 고령사회 인구사회 변화와 사회투자

 1. 고령사회정책의 연령시기의 다변화 

 2. 새로운 정책대상으로서 신중년 영역: 50~70세 

 3. 보건복지부 노인일자리사업 

 4. 고용노동부 신중년 사회공헌활동 지원사업 

제11장 사회서비스 일자리와 산업 

제1절 사회서비스 일자리의 의의

 1. 제조업 일자리 감소에 대한 대체 기대

 2. 사회서비스 일자리 논의 현주소 

 3. 사회서비스 일자리와 시장경쟁력 

 4. 사회서비스 일자리와 청년 직업 

제2절 사회서비스 일자리 정책과 시장지원 방식

 1. 공공근로에서 사회서비스 일자리로 전환 

 2. 정부재정사업 일자리에서 시장 일자리 전환 

 3. 사회정책과 시장지원 방식 

제3절 사회서비스 시장 플랫폼

 1. 보건복지부의 시장 플랫폼 시도: 플랫폼 1.0 

 2. 대안적인 사회서비스 시장 플랫폼 구상 

 3. 사회서비스 시장 플랫폼의 활성화를 위한 정책과제 

제12장 사회서비스와 사회적 경제 

제1절 사회서비스와 사회적 경제의 맥락

 1. 사회서비스에서 사회적 경제의 의의 

 2. 사회정책과 경제정책의 결합 

 3. 구사회적 경제와 신사회적 경제 

제2절 사회적 경제의 주요 주체들

 1. 보건복지부의 자활기업 

 2. 고용노동부의 사회적기업 

 3. 기획재정부의 협동조합 

 4. 보건복지부 사회서비스 기업 

 5. 행정안전부의 마을기업 

제3절 사회적 경제의 특징과 활성화 과제

 1. 사회적 경제의 주요 특징 

 2. 사회적 경제와 사회서비스 활성화 과제 

제13장 기본소득제도와 사회서비스 

제1절 기본소득제도의 개념과 정책특성

 1. 기본소득제도의 개념 

 2. 기본소득제도의 정책특성 

 3. 기본소득에 대한 핀란드의 실험과 스위스의 시도 

제2절 기본소득제도 효율성의 정치경제

 1. 기본소득제도의 경제적 정당성 조건으로서 효율성 

 2. 기본소득의 행정효율성 요소 

 3. 사회서비스 전달체계와 기본소득의 효율성 

제3절 사회정책의 관점에서 기본소득의 정책관리

 1. 기본소득 전달체계의 효율성과 적실성 

 2. 기본소득제에서 발생하는 제도운영 비용 

 3. 기본소득과 사회서비스의 대체 쟁점 

제4절 사회서비스 대체형 기본소득제도의 정책과제

 1. 기본소득제도의 정책 위치에 대한 사회적 합의 

 2. 기본소득제도와 시장실패 위험에 주의 

 3. 기본소득제도 설계과정에서 유의사항 

<저자소개>

이재원

부경대 행정복지학부 교수

서울대 행정대학원(행정학 석·박사)

서울대 경제학과(경제학사)

한국지방재정학회 회장

한국사회서비스학회 회장

(재)한국사회서비스관리원 원장

경기개발연구원 연구위원

한국지방행정연구원 비상임이사, 자문위원

한국지방세연구원 자문위원

부산연구원 자문위원

대통령직속 정책기획위원회 위원

대통령소속 자치분권위원회 전문위원

행정안전부 정책자문위원

행정안전부 지방교부세위원회 위원

행정안전부 지방세발전위원회 위원

행정안전부 지방재정관리위원회 위원

보건복지부 기타공공기관경영평가 단장

보건복지부 사회보장실무위원회 위원

부산광역시 재정계획심의위원회 위원

부산광역시 성과평가위원회 위원

[주요 저서]

지방재정론(윤성사)

행정과 경제(윤성사)

새행정학2.0(공저, 대영문화사)

사회서비스정책론(공저, 나눔의 집)

사회서비스전자바우처(대영문화사)

저성장시대의 도시정책(공저, 한울아카데미)

지방재정정보시스템과 정책활용(공저, 윤성사)

Korean Local Finance (공저, 윤성사)