<머리말>

규제개혁을 위한 시민행동을 제안한다

  이 책은 규제강국에 살고 있는 대한민국 시민과 기업을 위한 규제개혁 시민행동 지침서다. 정부가 규제를 제대로 개혁하지 못하니, 시민과 기업이 직접 나서서 정부의 규제개혁을 압박하자는 말이다.

  그런데 압박하는 데에도 전략이 필요하다. 내가 불편하다고 정부 규제를 바꿔 달라는 것은 투정에 불과하다. 스쿨존 규제가 운전하는 데 불편하다고 바꾸라고 하면 누가 납득하겠는가? 도로 여건과 어린이들의 접근성에 대한 분석, 학교가 문을 여는 시간과 문을 닫는 시간에 대한 일률적인 속도 제한 적용의 타당성, 학교 앞에 좁은 1차선 도로만 있는 경우와 신호등이 있는 4차선, 6차선 도로가 있는 경우 등, 도로 여건의 차이 등을 근거로 현재 스쿨존 규제의 문제점을 지적하고 합리적으로 업그레이드할 것을 요구하면 달라진다. 전자는 ‘단순 민원’에 불과하지만 후자는 불합리한 규제에 대한 강력한 ‘규제 청원’이 된다.

  이 책은 국무조정실의 의뢰로 정부 관료들의 규제에 대한 이해를 높이기 위해 저술한 ‘정부 규제 바로 알기’(일명 규제개혁 교과서) 보고서에서 출발했다. 공직자들을 대상으로 규제가 왜 문제가 되는지, 규제가 꼭 필요하더라도 어떻게 설계하면 시민과 기업의 불편과 피해를 최소화할 수 있는지, 규제개혁을 위해 정부가 어떤 수단을 쓸 수 있는지를 정리한 것이다.

  그 보고서를 규제자인 정부 관료의 입장이 아니라 피규제자인 시민과 기업 입장에서 개작했다. 시민과 기업이 겪고 있는 규제 애로를 정부의 시혜적 규제개선이 아니라 시민의 정당한 규제개선 청구권을 행사함으로써 해결해 나가는 지침서로 만들어진 것이다.

  제1부에서는 좋은 규제와 불량 규제는 어떻게 다른지를 설명한다. 좋은 규제는 이 책에서 제시한 13대 조건을 만족시키는 것이어야 한다. 독자들은 현재 자신에게 피해를 주는 규제가 있는 경우, 여기에서 제시된 좋은 규제의 13대 조건을 기준으로 무엇이 문제인지를 생각해 볼 수 있다.

  제2부는 슬기로운 규제 청원 방법에 관한 것이다. 시민과 기업의 규제애로를 해소하는 데 직접 참여했던 필자들이, 그 경험을 바탕으로 공무원들을 설득시키는 지혜를 정리한 것이다. 좋은 규제의 조건을 갖추지 않았다고, 불량 규제라고 지적하는 것만으로는 부족하다. 공무원들이 이를 알면서도 스스로 고치지 못하는 경우도 많다. 걱정도 많다. 함부로 풀어 줬다가 내가 어떻게 당할지 모른다는 두려움이 그것이다.

  지피지기라고 했다. 규제개선에 소극적일 수밖에 없는 공무원의 기저심리를 이해하고 그 문제를 선제적으로 해결하는 대안을 제시하는 것이 좋은 전략이다. 제2부에서는 또한 이제까지 한국에서 효과를 봤던 규제개혁 방법에는 무엇이 있었는지, 규제 청원을 할 때 어떤 창구를 활용할 수 있는지를 설명했다.

  제3부는 한국의 규제 현실에 대한 이해를 돕기 위해 작성한 것이다. 규제개혁이 왜 어려운지, 어렵지만 반드시 성취해야 하는 이유는 무엇인지, 경제와 규제에는 어떤 상관관계가 있는지를 정리했다. 1, 2부를 읽은 독자들에게 일종의 심화학습 기회를 제공하기 위한 것이다.

  우리가 꼭 기억해야 할 사실이 하나 있다. 누구나 공무원들은 공공의 이익을 위해 일한다고 믿는다. 그러나 이는 오로지 절반의 진실에 불과하다. 공무원은 공익을 내세워 끊임없이 자기 영역 확장을 시도할 수밖에 없는 제도적 유인구조 속에 놓여 있다. 공무원의 자기 영역 확장이란 무엇인가? 규제를 끊임없이 만들어 내는 것이다. 법률 하나 만들면 그 법을 운영하기 위해 적어도 1개 팀이 꾸려진다. 우리나라에 있는 대다수 ‘진흥법/발전법’은 그렇게 쓰여 있더라도 ‘족쇄법’이라고 읽어야 한다. 무슨무슨 산업진흥법에는 정부가 그 산업 발전을 위한 중장기계획을 주기적으로 만들어야 하며, 법의 목적을 달성하기 위해 공공기관을 만들고, 관련한 자격증을 도입하는 등, 정해진 도식이 있다. 이 모든 것이 공무원들의 자기 영역 확장과 연계된다. 그래서 규제개혁은 어렵다. 공무원들로 하여금 권력을 내려놓고 조직을 줄이라고 요구하는 것이기 때문이다.

  시민과 기업인이 이 책을 읽어야 하는 이유가 바로 여기에 있다. 규제청원은 쉬운 일이 아니다. 공무원들의 공고한 규제 정당화 논리를 깨부술 수 있어야 실마리가 잡힌다. 공무원들이 주장하는 논리에 어떤 허점이 도사리고 있는지 알 수 있어야 공무원을 상대로 한 규제 청원에서 승리할 수 있는 길이 열린다. 예를 들면 이 책 제1부에서 말하는 좋은 규제의 13대 조건의 어떤 것을 규제가 충족하지 못하는지를 공박할 수 있어야 한다. 규제로 인한 민간의 피해가 얼마인지 계산해서 제시할 수 있으면 금상첨화다.

  경우에 따라서는 나를 위해 대신 싸워 줄 공무원도 동원할 수 있어야 한다. 국무조정실 규제조정실은 그 직무가 규제를 개선하는 일이다. 규제개혁신문고 등 규제개혁 창구를 이용해 여기서 일하는 공무원들을 설득할 수 있다면 여러분을 대신해서 부처를 상대로 규제개선을 압박할 것이다.

  규제가 없는 국가는 이 세상에 없다. 국가와 사회를 유지하는 게임의 규칙이 바로 규제이기 때문이다. 그래서 ‘정부=규제’라는 공식이 성립된다. 그렇다고 모든 규제가 정당화되는 것은 아니다. 국민의 자유와 선택권, 재산권을 과도하게 억제하는 규제는 독버섯이다. 이러한 규제를 솎아 내야 한국은 선진‘도상’국이 아니라 ‘선진국’으로 발돋움할 수 있다.

  현재 우리가 겪고 있는 경제적 어려움도 잘못 만들어진 규제가 도처에 깔려 있기 때문이다. 규제가 민간의 경제적 자유를 과도하게 옥죄면 국가경제는 서서히 침몰할 수밖에 없다. 여기서 잠깐 한국의 규제 현실에 대해서 살펴보자.

  김대중 정부가 1998년 본격적인 규제개혁을 추진한 이래 한국은 올해로 만 25년째 규제개혁을 외치고 있다. 김대중 대통령 이후 모든 대통령이 규제개혁을 국정과제로 추진했다.

  그러나 경제협력개발기구(OECD)가 발표하는 시장규제지수에서 한국은 세계 최강 규제국가의 반열에 올라선 지 오래다. OECD가 2013년에 발표한 규제지도를 보면 한국은 중국·러시아 같은 1당 지배 독재 체제 국가와 마찬가지로 규제적색국가로 분류돼 있다. 2018년에는 규제지도를 공표하지 않았지만, 이 해 한국의 규제 강도로 볼 때 지도가 발표됐더라도 녹색, 혹은 오렌지색 국가로의 승급은 없었을 것이다.

  이 지수가 왜 중요한가? OECD 분석 결과, 규제 강도와 경제 성장과의 상관 관계가 입증됐기 때문이다. 규제가 강하면 성장잠재력을 갉아먹는다는 말이다. 한국의 잠재성장률은 이미 경제대국 미국, 유럽연합(EU) 수준으로 하락하고 있다. 조만간 잠재성장률이 미국이나 EU보다 낮아지는 데 드크로스(dead cross)가 발생할 가능성이 있다. 경제의 발목을 잡아왔던 규제가 지난 25년 동안 서서히 한국의 성장잠재력을 갉아먹어 왔다는 것이다. 끓는 물 속의 개구리(boiling frog)와 마찬가지였던 것이다.

  지난 25년 동안 정부가 규제개선을 잘 할 것으로 믿어 왔던 게 실책이다. 규제가 밥줄인 공무원에게 스스로 알아서 바꾸라고 했으니 실패가 뻔했다. 이제 규제 강국에서 벗어나는 유일한 길은 시민과 기업이 불합리한 규제는 내가 나서서 고치겠다는 각오로 정부를 상대로 일전을 벌이는 일이다. “규제당하지만 말고, 일어나 바꾸자!”

<차례>

제1부 좋은 규제가 갖춰야 할 조건

좋은 규제 매니페스토

좋은 규제의 13대 조건

 1. 국민 전체의 이익을 증가시키는 규제 

 2. 안전과 성장을 동시에 추구하는 규제 

 3. 예측가능성은 높이고 불확실성은 제거한 규제 

 4. 과학적 증거가 충분한 규제 

 5. 이해관계자 의견을 제대로 수렴한 규제 

 6. 누구나 검증 가능한 성과 목표가 제시된 규제 

 7. 다른 규제와 유사하거나 중복되지 않는 규제 

 8. 규제 이외 다른 대안이 없어 도입된 규제 

 9. 하면 안 되는 일만 지정하는 규제 

 10. 비용보다 혜택이 더 큰 규제 

 11. 국제적으로 규제 강도가 가장 낮은 규제 

 12. 미래의 기술 발전을 촉진하는 규제 

 13. 낡고 비현실적인 요소를 제거한 규제 

제2부 나쁜 규제에 대한 슬기로운 대응법

시민 주도, 제대로 된 규제개혁

시민과 기업의 슬기로운 규제 청원 5대 전략

 악마는 디테일에, 생생하고 상세한 이슈 정리 

 제3자도 동의할 수 있는 수준으로 객관화 

 현실과 떨어진 책상 위 황당 규제임을 설명 

 나만이 아니라 많은 사람을 힘들게 하고 있음을 강조 

 정부의 걱정거리를 미리 예측해서 대응 

규제개선 요구, 이렇게 하라

 규제개혁신문고 활용 

 규제 샌드박스 신청 

 한시적 규제유예 신청 

 중소기업 옴부즈만에 건의 

 지방자치단체에 규제개혁 청원 접수 

 경제단체 등 다양한 민간 채널 활용 

 시민이 주도하는 규제영향분석 

제3부 나쁜 규제를 없애야 하는 이유

규제개혁 없이 국가 발전 없다

 정부의 역할 

 규제와 국가 발전 

 규제개혁이 필요한 이유 

규제개혁에 대한 오해와 혼동

 규제개혁에 대한 흔한 혼동 

 규제개혁 제대로 이해하기 

규제개혁이 표류하는 이유

 규제와 이해관계 

 규제집행과 의도하지 않은 결과 

 규제개혁과 갈등관리 

마치며: 좋은 규제는 시민의 권리다

<저자 소개>

강영철은 KDI 국제정책대학원 초빙교수다. 매일경제에서 세계지식포럼과 비전코리아 국민보고대회를 조직했으며 경제부장, 논설위원을 역임했다. 풀무원으로 옮겨 미국법인 대표를 맡아 미국 내 인수 합병과 사업 확장을 지휘했다. 언론과 민간의 경험을 바탕으로 공공의 이익을 위해 일하고자 2014년 7월부터 3년간 국무조정실 규제조정실장으로 규제개혁에 노력했다. 서울대학교 경제학과를 졸업하고, 신문사 기자 재임 중 미국으로 유학 피츠버그대학교 경영대학원에서 ‘이윤전 기업의 사회적 책임, 이해관계자 자본주의 및 정의로운 기업시스템’으로 박사학위를 받았다. 풀무원 재직 중에 하버드 경영대학원 최고경영자과정을 이수했다. 주요 저서로는 헨리 스튜어트(Henry Stuart)의 『해피 매니페스토(Happy Manifesto)』라는 직장 내 행복관리에 대한 번역서와 『함께 못사는 나라로 가고 있다』 , 『정부사용매뉴얼』 등이 있다(kang.youngchul@gmail.com).

곽노성은 연세대 글로벌인재대학 객원교수다. 연세대 식품공학과(현 생명공학과)를 졸업하고 영국 레딩대학교에서 식품규제정책으로 박사학위를 취득했다. 식품안전정보원 원장, 국가과학기술자문회의 대통령 자문위원, 국가과학기술연구회 기획평가위원, 바른과학기술사회 실현을 위한 국민연합 공동대표로 봉사했다. 지금은 벤처기업협회 자문위원, 국가과학기술연구회 융합연구위원, 한반도선진화재단 기술혁신연구회 회장으로 활동하고 있다. 저서로는 『혁신성장의 길 : 과학과 혁신, 그리고 분권』, 『스타트업 규제개혁 아젠다』, 『식품안전 소비자 마음에 답이 있다』 등이 있다(forsome7@gmail.com).

김진국은 연세대학교 경제대학원 객원교수다. 연세대학교에서 경제학을 전공해 학사와 석사학위를 취득하고 미국 뉴욕주립대(스토니브룩)에서 경제학 박사학위를 취득했다. 한국규제학회 편집위원장 및 학회장을 역임했으며, 공정거래위원회에서 오랫동안 경쟁정책 부문 자문위원을 맡았었고 대통령직속 규제개혁위원회 민간위촉 위원, 여러 정부부처의 규제개혁위원 및 외교부국제빈곤퇴치기여금 운용심의위원회 위원 등으로 봉사했다. 저서로는 『민간시장의 효율적 형성 및 성장저해 규제 연구』(공저), 『공정거래법 전면 개편 방안(상): 경쟁이론과 공정거래법』(공저), 『해외원조』(공저), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(공저) 『정부사용매뉴얼』(공저) 외 다수 논문과 저서가 있다(jgkim94@naver.com).

배관표는 충남대학교 국가정책대학원 부교수다. 서울대학교 미학과를 졸업하고 삼성전자 무선사업부(現 MX사업부)에서 상품기획자 등으로 일했다. 서울대학교 행정대학원에서 ‘공공기관 통제의 선행 요인과 성과 영향’을 주제로 박사학위를 취득하고, 국회입법조사처 사회문화실에서 입법조사관으로 일했다. 한국규제학회 총무 위원장 등으로 봉사하고 있으며, 여러 공공기관 규제 및 평가 관련 위원을 맡고 있다. 주요 논문으로 ‘Antecedents of Governmental Control over Quasi-governmental Organizations in South Korea’, ‘South Korea’s Annual State Inspection, Double-Edged Sword’, ‘규제를 통한 공공미술 지원 제도의 문제와 과제’ 등이 있으며, 역서로는 달(Robert Dahl)의 『경제민주주의에 관하여』가 있다(kwanpyo@cnu.ac.kr).

이련주는 한국행정연구원 초청연구위원이다. 서울대 외교학과를 졸업하고 서울대 행정대학원에서 석사학위를 취득했다. 제32회 행정고시를 합격한 후, 30여년간 공직생활을 했으며 대통령 비서실 국정과제비서관, 국무조정실 국정운영실장, 경제조정실장, 규제조정실장 등을 역임했다. 특히 규제조정실장 재직시 신산업 규제혁신을 위해 규제샌드박스 제도를 우리나라 규제체계에 도입, 설계했고, 운영을 총괄하면서 포괄적 네거티브 규제의 기본 틀을 마련했다. 또한 적극행정을 범정부 차원에서 도입, 확산하는 각종 정책을 수립했다. 규제개혁위원회를 운영하고, 신산업은 물론 중소기업, 인증, 창업 등 다양한 분야의 규제개혁을 추진한 바 있다(rysh95@kipa.re.kr).

옥동석은 서울대학교 경제학과를 졸업하고 동 대학원에서 박사학위를 취득했다. 정부의 예산·인사·조직에 대한 경제학적 분석에 집중하면서 제도경제학·공공선택론 연구를 하게 됐고, 시장실패와 정부실패의 균형적 시각을 가지면서 경제사회의 진화적 발전에 대한 신념을 갖게 됐다. 인천대학교 교수로 30년 이상 재직하며 한국조세재정연구원장, 국가공무원인재개발 원장을 역임했고, 정책-정치 현장의 다양한 경험을 갖고 있다. 주요 저서로는 『거래비용 경제학과 공공기관』, 『권력구조와 예산제도』, 『항만하역 고용형태의 변천』, 『함께 못사는 나라로 가고 있다』, 역서로는 『주권이란 무엇인가』, 『현대적 공공지출관리』, 역편저로는 『케인스는 어떻게 재정을 파탄냈는가』 , 『정부사용매뉴얼』 등이 있다(dsoak@naver.com).

이민창은 조선대학교 행정복지학부 교수다. 조선대학교 행정학과를 졸업, 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득했다. 미국 인디애나대학교 방문학자와 한국규제학회 회장을 역임했다. 국무조정실 일몰규제심사 전문위원, 행정안전부 지방규제 심사위원, 감사원, 식품의약품안전처, 산림청, 관세청, 새만금관리청, 광주광역시 등 다수 부처의 규제개혁 관련 위원으로 활동하면서 규제개혁 이론을 연구하고 규제관리 실무를 경험했다. 저서로는 『새행정학 3.0』(공저), 『공공갈등과 정책조정 리더십』(공저), 『공정사회와 갈등관리 IV』(공저), 『효율적인 사례 교육을 위한 규제정책 사례연구』(공저), 『2018년도 규제정책사례연구』(공저), 『성공하는 정부를 위한 국정운영: 민주적 공화주의 관점(규제개혁과 민관협력)』(공저), 『민주주의는 만능인가』(공저), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(공저), 『정부사용매뉴얼』(공저) 외 다수 논문과 저서가 있다(savio@chosun.ac.kr).

이혁우는 배재대학교 행정학과 교수다. 고려대학교 영어영문학과를 졸업, 서울대학교에서 박사학위를 취득했다. 워싱턴대학교에서 방문학자로 연구했으며 한국규제학회 연구위원장, 부편집위원장으로 봉사했다. 대통령직속 규제개혁위원회 민간위촉위원과 국토교통부, 식품의약품안전처, 산림청, 문화재청, 특허청, 관세청, 충청남도 등 여러 정부부처의 규제개혁위원회 위원으로 정부의 규제관리 실제에 다양하게 참여했다. 저서로는 『새행정학 2.0』(대영문화사, 공저), 『The Experience of Democracy and Bureaucracy in South Korea』(Emerald, 공저), 『민주주의는 만능인가』(가갸날 공저), 『실패한 정책들』(박영사, 공저), 『규제를 규제한다』(윤성사), 『규제관리론』(윤성사), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(윤성사, 공저), 『정부사용매뉴얼』(윤성사, 공저) 외 다수 논문

과 저서가 있다(hwlee@pcu.ac.kr).