<머리말>

  우리의 지방자치 경험은 지방자치법이 제정된 1949년부터 따지면 70여 년이 넘었고, 짧게 보아도 1995년 지방자치가 본격화된 이래로 27년이 넘어서고 있지만, 아직도 지방정부라는 용어나 지방정부론이라는 명칭은 귀에 익지 않다. 과연 지방정부론이란 무엇이 고, 어떤 지식을 탐구하는 분야인가? 지방정부론은 지방행정과 지방정치(지방자치), 지방재정과 지방정책을 포괄하여 다루는 학문으로 정의할 수 있다. 좀 더 구체적으로 말하자면, 정부 부문을 중심으로 집행부나 관료제 내부에 초점을 맞추는 행정학의 관심을 기본적인 구성 요소로 하고, 여기에 정부의 정책과 성과를 연결시키는 정책학의 주요 요소를 덧붙이며, 재정과 정치학의 선거와 참여 그리고 이해관계의 조정과 관련된 제도적 이슈들을 추가한 것을 ‘정부론’이라 할 때, 이를 지방이라는 장소에 맞춘, 하위 응용 분야가 지방정부론이다. 정부론은 하나의 응용된 학문 체계나 그보다 하위의 관심 사항을 논리적으로 연결하여 규칙적인 사실 관계를 설명하는 이론으로서, 관련 이론의 발달과 역사적인 맥락을 다루며, 행정부와 입법부 그리고 사회·경제·정치적 맥락과 정책 산출을 중요한 연구 대상으로 다룬다. 마찬가지로 지방정부론은 오랫동안 연구자들이 동일한 분야를 연구해 오면서 발견한 서로 연결된 주제들의 집합체들의 이론적 뿌리를 통합하면서 하나의 이론 체계를 만든 것이라 할 수 있다.

  1995년 대한민국에서 지방자치가 부활한 이후, 지방의 공공 분야에 대한 연구 범위가 확장되었다. 지방자치단체가 단순한 하급행정기관을 벗어나 지방정부기관으로서 자치권을 발휘하게 되었기 때문이다. 이에 따라 지방정부 차원에서 이루어지는 다양한 활동과 역할을 이해·분석하고 지방자치시대에 걸맞은 정책을 개발, 수행하는 데 필요한 지식이 중요해졌다. 그리고 이러한 지식 수요를 지방행정론만으로 충당하기에는 한계가 있다.

  먼저 지방행정론은 통상적인 관리 중심적인 행정학과는 달리 이질적인 분야를 망라하여 다루어 학문적 체계성이 부족하다고 비판할 수 있다. 예컨대 한국의 지방행정 연구는 지방자치제 부활을 계기로 지방자치로 관심을 확대하였다. 여기에는 지방선거와 주민의 참여를 비롯한 지방정치의 전개 과정, 선거에 의하여 구성되는 기관의 구조와 관계, 중앙정부와의 관계라는 제도적 틀이 포함된다. 특히 주민 참여, 선거 과정, 정치구조, 정치적 대표성, 지방의회, 단체장 등의 분야는 정치학에 이론적 뿌리를 두고 있는 바, 이 분야를 ‘행정’으로 포함하는 것은 어색한 측면이 있다. 또한 행정학은 주로 행정관리를 중심으로 교육되고, 거기에 외부통제와 환경적 맥락이 추가되고 있는 반면에 지방행정은 행정관리나 경영은 물론, 외부 관계나 정치·사회적 문제도 광범위하게 다루고 있어 기존의 행정학의 연구 범위와 방법과는 상당히 다른 범위와 방법을 필요로 하며, 학문적 성격도 행정학과 동일시하는 것은 부적절하다.

  다음으로 지방행정론에서는 지방정부의 정책 과정과 실제 정책에 대한 관심이 부족하다. 지방정부의 존립 근거는 지방정부의 산출, 즉 지방정책임에도 현행 지방행정론에서 이 부분을 충분히 다루고 있지 않다. 행정학에서 정책학이 함께 다루어지고 있는 현실을 지방행정론에서는 간과되어 있는 것이다.

  마지막으로 지방행정론은 지방자치제도에 대한 설명에 치중하고 있다는 한계를 갖는다. 대부분의 지방행정 교재에서 협의의 지방행정을 다루고 있지만, 동태적인 의사결정 과정, 지방행정의 제도적 기반이나 운영 원리, 행정자원 간 상호 작용 등에 관심을 가지기보다는 국가관리 체계 내에서 지방자치제도를 설명하는 데 그치고 있다. 이런 식의 접근은 지방의 문제를 지방의 시각에서 보지 못하는 한계를 드러낼 뿐 아니라 지방행정의 원리적 측면이 제공되지 않기 때문에 따로 행정이론이나 재정이론을 교육받지 못한 학생들에게는 단순히 제도에 대한 해설적 정보만을 제공하는 한계를 지닌다.

  이렇게 볼 때, 지방정부론에서는 지방을 지방자치단체라는 법적인 개념으로 파악하는 대신 지방정부로 파악함으로써 사회과학의 핵심적 관심인 제도의 형성 과정, 존재의 정당성, 세력 간 관계, 제도의 변화를 초래하는 동태적인 과정 등에 대하여 포괄적인 접근을 할 수 있다는 강점을 갖는다. 지방정부 중심의 관점을 취할 때, 지방정부가 형성되는 정치적 배경, 기관의 운영에 필수적인 관리적 특성, 재원이나 정보 및 핵심 역량과 같은 요소, 기관의 성과에 대한 평가, 기관 내부의 권력 관계의 동태성 등에 대하여 심층적 연구가 가능한 것이다.

  이 책은 지방정부에 대한 지식과 이해를 증진시켜 지방자치와 분권에 관한 논의에 참여할 수 있는 역량을 갖춘 인재를 양성하는 것을 목표로 삼는다. 특히 이 책은 관리론 중심의 지방행정론에서 벗어나 지방자치와 지방정치, 지방정책과 로컬 거버넌스 분야로 시야를 확장시켰다는 데 그 의의가 있다. 이 책은 지방정부를 세 분야로 구분하여 접근하였다.

  첫째, 지방정부의 위상과 역할을 다루었다. 국가이론 및 정부론을 통하여 지방정부가 어떤 위상을 갖는 존재인지, 그 의의와 유형을 검토한다. 또한 지방정부와 지방자치단체의 차이점을 살펴보고, 지방정부를 구성하는 기관 및 조직을 살펴본다. 아울러 한국의 지방의회와 지방자치단체장의 권한과 역할을 살펴보고, 양 자의 적정한 관계를 생각해 본다. 또한 정부 간 관계에 역시 중요한 주제가 된다. 여기에서 말하는 정부 간 관계란 중앙정부와 지방정부, 지방정부 간 관계를 말한다.

  둘째, 지방자치와 지방분권에 대하여 다루었다. 지방자치론이란 지방주민, 지방정부가 지역의 발전과 주민생활의 향상을 위하여 수행하는 일체의 활동 및 작용을 사회과학적 입장에서 연구해 나가는 이론 체계를 말한다. 지방자치론을 이렇게 정의하게 되면, 지방행정을 포함하게 된다. 그러나 여기에서는 지방행정을 최소화하고 지방자치에 초점을 맞추어 다루고자 한다. 특히나 대부분의 행정학과에 지방행정론이 개설되어 있으므로 지방정부론에서는 지방행정론과의 중복을 최소화하려 하였다. 지방정부의 자치권과 정부 간 관계를 살펴, 분권의 필요성과 적정한 지방분권 수준에 대하여 생각해 본다. 아울러 주민자치 혹은 주민 참여의 필요성, 참여 수준, 참여 방법 등을 생각해 본다.

  셋째, 지방정부의 정치적 맥략과 정책결정, 로컬 거버넌스를 다루었다. 이 부분에서는 지방정부 차원에서의 정치 권력구조를 설명하는 이론을 검토하고, 지방정부 권력구조에 따른 정책결정 유형론을 학습한다. 로컬 거버넌스는 지방 단위에서 이루어지는 다양한 정치적·행정적 활동을 통칭한다. 거버넌스는 공공의 문제를 해결하기 위한 정치적·행정적 노력을 의미하는 바, 전통적인 지방정치를 다루게 되지만, 이는 지방자치의 유형(지방정부 유형) 및 주민자치와도 중복되는 측면이 많다. 단, 이 책에서는 구체적인 지방 단위의 정책 과정이나 지방정책 분석에 대해서는 다루지 않는다. 따라서 정책 과정과 분야별 정책들은 정책과정론 및 개별 분야별 정책 관련 전공과목들을 통하여 익힐 것을 권한다.

  이 책은 10여 년간 지방정부론을 강의하면서 매 학기 손질해 온 강의 교안을 종합한 결과물이다. 이 책을 발간하도록 용기와 격려를 주신 부경대학교 김창수 교수님께 감사드리며, 졸고를 흔쾌히 책으로 출간한 윤성사 정재훈 대표께 감사드린다.

2022년 5월

저자 씀

<차례>

| 제1편 | 지방정부의 위상과 역할

제1장 정부론과 지방정부

제1절 정부론 

제2절 지방정부 

제3절 지방정부의 성장과 강화 

제4절 지방자치단체 

제2장 지방정부의 구성 및 조직

제1절 지방정부의 구성 

제2절 지방의회 

제3절 지방정부의 장(지방자치단체장) 

제4절 지방의회와 지방자치단체장의 관계 

제3장 정부 간 관계

제1절 정부 간 관계의 의의 

제2절 정부 간 관계의 모형 

제3절 한국에서의 정부 간 기능 및 사무 배분 

제4절 지방정부 간 관계 

| 제2편 | 지방자치와 지방분권

제4장 지방자치

제1절 지방자치의 의의 

제2절 지방자치의 효용과 가치 

제3절 서구 지방자치의 역사 

제4절 대한민국 지방자치의 역사 

제5절 대한민국 지방자치의 성과와 한계 

제6절 한국 지방자치의 쟁점 

제5장 지방자치와 분권

제1절 지방정부의 권한, 자치권 

제2절 국가(중앙정부)와 지방정부 간 협의·조정 

제3절 국가(중앙정부)의 지방정부 자치권 제한 

제4절 지방분권

제6장 지방자치와 참여

제1절 지방민주주의와 시민 

제2절 지방주민의 지위와 권리

제3절 주민(시민) 참여

제4절 우리나라에서의 주민 참여 방법·유형 

| 제3편 | 지방정책론과 로컬 거버넌스

제7장 지방정치론, 지방정책결정론

제1절 지방정치의 의의와 본질 

제2절 지방정치, 정책연구 접근 방법 

제3절 도시정책·정치론 

제8장 로컬 거버넌스

제1절 거버넌스론 

제2절 로컬 거버넌스의 의의 

제3절 로컬 거버넌스의 등장 배경 

제4절 로컬 거버넌스의 모형 

제5절 로컬 거버넌스 추진 과정에서의 점검 대상 

제6절 로컬 거버넌스 사례 

<저자 소개>

김준현

현 국립부경대학교 행정복지학부 교수

서울대학교 대학원(행정학 박사)

서울대학교 행정대학원(행정학 석사, 정책학 전공)

서울대학교 정치학과(정치학사)

한국지방정부학회 연구위원장

한국지역정보화학회 편집위원장

한국지방자치학회 편집부위원장