<머리말>
행정학은 전통적으로 공공의 목적을 달성하기 위해 어떤 사람을 어떻게 뽑아, 활용할 것인가, 또 그 목적을 이루기 위해 제도와 규칙은 어떻게 구성할 것인가, 그리고 유한할 수밖에 없는 자원을 어떻게 분배하고 관리할 것인가를 연구하는 체계화된 학문이다. 이 책은 이 중 자원의 분배와 유한한 자원의 관리를 위한 정부활동의 이야기를 담아 낸 재무행정이다.
재무행정은 유한한 자원을 공공의 목적에 부합하게끔 조달하고 사용하여, 국가 전체의 이익이 달성되도록 하는 것으로 그 핵심에는 바로 예산이 있다. 이 책은 이러한 예산을 중심으로 재무행정이 무엇인지 다뤄보았다. 어떠한 현상에 대해 접근하고자 할 때, 그 개념이 무엇인지를 파악하고 접근하는 것은 매우 중요하다. 그래서 1장은 재무행정이란 무엇인지 살펴보았고, 2장은 재무행정 관련 법률을 살펴보았다. 예산이란 국민의 세금으로 운영되는 것이기 때문에, 법적 근거에 의해서 운용될 필요가 있으며, 적용되는 법률이 무엇인지 살펴두는 것은 매우 중요하다.
3장은 재무행정의 본질적 부분이라 할 수 있는 예산이 무엇인지를 살펴보았다. 예산은 공공의 목적 달성을 위해 정부가 내년에는 돈을 얼마나 모아야 되고 얼마를 써야하는지에 대한 정부활동의 계획서임으로 일련의 정부활동을 이해하기 위해서는 예산을 체계적으로 이해할 필요가 있기에 4장에서는 예산이론을, 5장에서는 예산원칙을, 6장에서는 예산의 종류를 다루었다. 우리들의 삶에도 주기가 있듯이 예산도 주기가 있다. 이러한 예산의 주기를 예산과정이라 하는데 이는 7장에서 언급하였고, 8장에서 예산편성, 9장에서 예산심의 및 의결, 10장에서 예산집행, 11장에서 결산 및 회계검사로 나누어 설명하였다. 만약 재무행정 관련 강의에서 이에 대한 설명을 학생들이 잘 살펴둘 수 있다면 예산이 가지는 정치·경제학적인 성격에 대한 이해의 폭을 한층 증진시키는 계기가 될 것이다.
예산이란 공적기능을 달성할 수 있게끔 정부형태에 따라 상호견제나 상호협력의 과정 속에서 책임성과 효율성이 확보되도록 하여야 하며, 그 과정 속에서 쓰임새가 결정이 된다. 그러나 그 쓰임새란 환경에 따라 변하는 것이며, 그 대상인 국민의 생활과도 밀접한 관련이 있기에 사회적 요구에 따라서도 변하게 된다. 정부불신도 알고 보면 이 쓰임새와 연관이 있다. 그렇기에 재무행정의 논의에는 예산개혁이 포함되게 된다. 이에 대한 이야기는 이 책 12장에서 예산개혁의 개념과 더불어 우리나라의 예산개혁 노력으로 서술하였다. 물론 예산개혁에 대한 논의는 개혁의 목적에 서부터 그 사례의 정도가 위낙 광범위하다. 따라서 하나의 장으로 예산개혁을 다루기는 어렵지만, 재무행정에서 예산개혁이 가지는 부분이 중요하기에 제도적 차원에서 최근 시대상을 반영할 수 있도록 몇 가지 예산개혁의 노력을 함께 다루어 보았다.
한편 예산은 국민의 주머니로부터 나오는 세금으로 구성된다. 가혹한 세금의 징수는 호랑이보다도 더 무섭다는 ‘가정맹어호(苛政猛於虎)’라는 말이 있는데, 이를 통해 예산과 세금의 관계가 국민에게 미치는 영향의 정도를 직관적으로 이해해 볼 수 있을 것이다. 알고 보면 근대민주주의 확립도 개인의 재산을 보호하기 위한 과세권의 확립과 그 맥을 같이하고 있다. 그런 점에서 13장에서는 정부세입을 다루었다. 국민들은 그들의 다양한 소망이나 불평을 정부가 이루어주거나 들어주기를 바란다. 자신들이 낸 세금에 대해 정부가 책임져 주기를 바라는 것이다. 요구는 점점 커지는 반면 정부 내부자원만으로는 효과적으로 대응하기는 요원하다. 민주적으로 또는 효율적으로 국민들의 요구에 대응하기 위해서는 정부는 외부의 인적·물적 자원을 동원할 필요가 생기는데 이를 정부구매 내지 조달이라 하여 14장에서 다루었다.
이상의 내용을 살펴볼 때 재무행정은 일련의 사회적 환경 하에서 공공의 목적 달성을 위해 정부가 활동하는데 필요한 재원의 관리를 말하는 것으로, 이는 국민과 정부, 정당과 정부, 입법부와 행정부, 시장과 정부 등의 관계 속에서 종합적으로 이해해야 한다. 사람을 뽑아 쓰는데도 재원의 관리가 필요하고, 조직을 유지하거나 발전시키는 데도 재원은 필요하다. 그만큼 행정학을 공부하는 학생들에게 있어서 재무행정의 논의는 반드시 필요하다. 하지만 행정학을 전공하는 학생들조차 재무행정은 어려운 수업으로 인식되어지고 있다. 그래서 이 책으로 재무행정 분야에 보다 접근하기 쉽도록 시도해 보았다. 그럼에도 불구하고 여전히 접근하기 어려운 분야로 인식이 된다면 이는 저자들의 탓으로 밖에 볼 수 없을 것이고, 이런 어렵고 미흡한 분야는 다음으로 기약해 보자고 애써 위안을 삼아 본다.
이 책이 세상에 빛을 보게 된 데에는 많은 분들의 도움이 있었기에 가능했다. 우선 재무행정 분야를 연구한 국내외 저명한 학자들의 연구실적을 빼놓을 수 없다. 그리고 학문의 길에 접어 들수 있도록 지도편달을 아끼지 않았던 모든 은사님들과 함께 토론하고 원고 작성에 열성을 다해 준 주영종 박사님, 늘 곁에서 응원하는 사랑하는 가족들이 있었기에 가능했다. 마지막으로 좋은 책을 만들기 위해 불철주야 노력을 다해 주신 윤성사 정재훈 대표님과 편집진들에게도 이 지면을 빌려 깊은 감사를 드린다.
2021년 7월
심 재 권 씀
<차례>
제1장 재무행정의 의의··············································· 25
제1절 재무행정의 의의············································ 25
1. 재무행정이란 / 25
2. 재무행정의 중요성 / 27
제2절 재무행정의 개념과 기능······································· 29
1. 재무행정의 개념 / 29
1) 협의의 개념 / 29
2) 광의의 개념 / 30
2. 재무행정의 기능 / 31
1) 자원배분기능 / 31
2) 소득재분배기능 / 32
3) 경제조정기능 / 33
제3절 재무행정의 연구대상과 접근방법· ································ 34
1. 연구대상 / 34
1) 행정관리적 관점 / 34
2) 재정정책적 관점 / 35
2. 접근방법 / 36
제4절 정부예산조직· ············································ 38
1. 의의 / 38
2. 중앙예산기관 / 39
1) 의의 / 39
2) 기능 / 39
3) 유형 / 40
3. 수입지출총괄기관 / 42
제5절 우리나라의 정부예산조직······································ 43
1. 중앙예산기관 / 43
1) 연혁 / 43
2) 역할 / 46
2. 수입지출총괄기관 / 47
1) 변천 / 47
2) 주요기능 / 49
제2장 우리나라 재정 관련법의 체계······································ 51
제1절 우리나라 재정 관련법의 체계·····································51
1. 개요 / 51
2. 재정활동 형태를 규정하는 헌법 / 52
3. 재정계획과 집행을 규정하는 국가재정법 / 53
4. 예산의 심의 및 결산을 위한 국회법 / 55
제2절 그 외 관련 법률············································ 56
1. 국가회계법 / 56
2. 감사원법 / 56
3. 부담금관리 기본법 / 57
4. 세외수입관련 법 / 57
5. 보조금 관리에 관한 법률 / 58
6. 사회기반시설에 대한 민간 투자법 / 59
7. 공공기관의 운영에 관한 법률 / 59
8. 지방재정법 / 60
제3장 예산의 이해·················································· 61
제1절 예산의 의의···············································61
1. 예산의 개념 / 61
2. 예산의 의미 / 62
3. 예산연구의 중요성 / 64
제2절 예산의 기능· ············································· 65
1. 정치적 기능 / 66
1) 행정부의 통제수단 / 66
2) 이해당사자 간 협상과 타협 / 66
3) 정책의 구체화 수단 / 67
2. 법적 기능 / 67
1) 재정권의 부여 / 67
2) 세입세출예산 / 67
3. 경제적 기능 / 68
1) 자원배분기능 / 68
2) 소득분배기능 / 69
3) 경제안정기능 / 69
4) 경제성장 촉진기능 / 70
4. 행정적 기능 / 70
1) 통제기능 / 70
2) 관리기능 / 71
3) 계획기능 / 71
4) 감축기능 / 72
제4장 예산이론···················································· 75
제1절 예산이론의 의의············································ 75
1. 예산이론의 성격 / 75
2. 예산이론의 유형 / 76
1) 실증적 연구와 규범적 연구 / 77
2) 정치적 접근방법과 경제적 접근방법 / 78
3) 예산이론의 유형화 / 80
제2절 총체주의· ················································81
1. 의의 / 81
2. 예산편성과정 / 82
1) 문제정의와 목표설정 / 82
2) 대안의 탐색 / 83
3) 대안이 초래할 결과 예측 / 83
4) 대안의 비교평가 / 83
5) 대안의 선택 / 83
6) 예산반영 / 84
3. 총체주의의 특징과 한계 / 84
1) 특징 / 84
2) 총체주의의 한계 / 86
제3절 점증주의· ··············································· 87
1. 의의 / 87
2. 점증주의의 특징 / 88
1) 참여자 간의 협상과 타협의 중시 / 89
2) 소폭의 변화 / 89
3) 제한적 분석 / 89
4) 실증적·기술적 분석 / 90
5) 반복성과 연속성의 중시 / 90
3. 문제점 / 90
1) 쇄신성의 부족 / 90
2) 특정집단의 옹호 / 91
3) 점증의 의미 모호 / 91
4) 실재하는 예외적 현상 / 91
제4절 최근 예산연구의 관심과 흐름··································· 92
1. 예산현상과 제도 / 93
2. 선거제도와 예산 / 94
3. 집권화와 재정적 성과 / 95
제5장 예산원칙···················································· 97
제1절 예산원칙의 의의와 목적· ······································ 97
1. 의의 / 97
2. 목적 / 98
3. 양 원칙의 조화 / 99
제2절 전통적 예산원칙···········································100
1. 예산공개성의 원칙 / 100
2. 예산명료성의 원칙 / 101
3. 예산사전의결의 원칙 / 102
4. 예산정확성의 원칙 / 102
5. 예산한정성의 원칙 / 103
6. 예산단일성의 원칙 / 104
7. 예산완전성의 원칙 / 104
8. 예산통일성의 원칙 / 105
제3절 현대적 예산원칙··········································· 106
1. 행정부 예산계획의 원칙 / 107
2. 행정부 예산책임의 원칙 / 107
3. 예산보고의 원칙 / 108
4. 적절한 수단 구비의 원칙 / 108
5. 다원적 예산절차의 원칙 / 108
6. 행정부 예산재량의 원칙 / 109
7. 시기신축성의 원칙 / 109
8. 예산기구 상호성의 원칙 / 109
제6장 예산의 종류·················································· 111
제1절 세입·세출 성질에 따른 종류···································· 111
1. 일반회계예산 / 112
1) 세입예산 / 113
2) 세출예산 / 115
2. 특별회계예산 / 116
1) 설치요건 / 116
2) 현황과 분류 / 117
3) 기업특별회계예산 / 118
4) 책임운영기관특별회계 / 119
제2절 예산편성절차에 따른 종류····································· 119
1. 본예산 / 120
2. 수정예산 / 120
3. 추가경정예산 / 121
제3절 예산불성립시 집행절차에 따른 종류· ······························ 122
1. 잠정예산 / 122
2. 가예산 / 124
3. 준예산 / 124
제4절 예산심의절차에 따른 종류· ···································· 125
1. 기금 / 125
1) 의의 / 125
2) 유형 / 127
3) 재원조성방법 / 129
4) 규모 및 현황 / 130
2. 공기업 예산 / 131
3. 신임예산과 초과지출예산 / 131
제5절 예산의 지향성에 따른 종류····································· 133
1. 품목별 예산 / 134
1) 개념 / 134
2) 편성 / 134
3) 장·단점 / 135
2. 성과주의 예산제도 / 135
1) 개념 / 135
2) 업무측정단위 개발 / 137
3) 장·단점 / 138
3. 계획 예산제도 / 139
1) 개념 / 139
2) 프로그램 구조 / 139
3) 장점과 한계 / 140
4. 영기준 예산제도 / 141
1) 개념 / 141
2) 예산배분정차 / 142
3) 장점과 한계 / 143
제7장 예산의 과정··················································145
제1절 예산의 과정·············································· 145
1. 의의 / 145
2. 예산과정의 4단계 / 146
1) 예산편성 / 147
2) 예산심의 및 의결 / 147
3) 예산집행 / 148
4) 결산 및 회계검사 / 148
3. 예산과정의 정치적 성격 / 149
제2절 회계연도· ··············································· 149
1. 의의 / 149
2. 회계연도 독립의 원칙 / 150
1) 의의 / 150
2) 예외 / 151
3. 회계연도 소속 구분의 원칙 / 153
1) 발생주의 / 153
2) 현금주의 / 153
3) 발생주의와 현금주의 / 154
4. 회계연도 정리기한 / 154
제8장 예산편성····················································157
제1절 예산편성의 의의와 성격· ······································ 157
1. 예산편성의 의의 / 157
2. 예산편성방법 / 158
1) 상향적 예산편성방법 / 158
2) 하향적 예산편성방법 / 159
3. 예산편성 과정의 정치적 성격 / 159
1) 예산요구서 작성단계 / 160
2) 예산안 사정의 단계 / 160
제2절 우리나라의 예산편성········································· 163
1. 예산편성과정 / 163
1) 중기사업계획서의 제출 / 164
2) 예산안편성지침의 통보 / 165
3) 예산요구서 제출 / 166
4) 예산사정 및 정부예산안 편성 / 167
5) 예산안 확정 및 국회제출 / 168
2. 예산의 형식 / 170
1) 예산총칙 / 170
2) 세입세출예산 / 171
3) 계속비 / 178
4) 명시이월비 / 178
5) 국고채무부담행위 / 178
제9장 예산심의·의결· ··············································181
제1절 예산심의·의결의 의의······································· 181
1. 의의와 기능 / 181
2. 영향 요인 / 183
1) 법적·제도적 요인 / 183
2) 실제적 요인 / 184
3. 예산심의의 형태 / 188
1) 대통령중심제와 의원내각제 / 188
2) 예산과 법률 / 189
3) 단원제와 양원제 / 190
4) 예산심의 위원회제도 / 190
제2절 우리나라 예산승인 과정과 재정제도· ······························ 191
1. 우리나라의 예산승인 과정 / 191
1) 정부의 시정연설 / 192
2) 소관상임위원회의 예비심사 / 193
3) 예산결산특별위원회의 종합심사 / 195
4) 본회의 심의·확정 / 197
2. 연도별 국회 예산안 심의 결과 / 198
3. 우리나라 예산심의의 문제점과 개선방향 / 199
1) 공유지의 비극 : 예산심의과정과 포크배럴, 그리고 쪽지예산 / 200
2) 상향식 예산심사와 전략적 재원배분의 문제 / 202
제10장 예산집행· ················································· 205
제1절 예산집행의 의의와 목적· ······································205
1. 예산집행의 의미와 성격 / 205
2. 예산집행의 목적 / 206
1) 의회의 의도 준수 / 206
2) 신축성의 유지 / 207
3) 예산운용에 있어서 능률성과 효과성의 조화 / 208
제2절 예산집행과 재정적 통제·······································209
1. 의회에 의한 통제 / 209
1) 승인에 의한 통제 / 210
2) 세출감시기구의 설치 및 기능 강화 / 210
2. 행정부에 의한 통제 / 210
1) 예산배정 / 211
2) 예산의 재배정 / 214
3) 사전감사 / 215
4) 각종 보고제도 / 216
5) 정원과 봉급의 통제 / 216
제3절 예산집행과 신축성 유지 방안··································· 216
1. 총액예산제도 / 217
2. 예산의 이용과 전용 / 218
1) 예산의 이용 / 218
2) 예산의 전용 / 219
3. 예산의 이체 / 219
4. 세출예산의 이월 / 220
1) 명시이월 / 221
2) 사고이월 / 221
5. 계속비 / 222
6. 예비비 / 223
1) 예비비의 용도 및 제한 / 223
2) 예비비의 관리 및 사용 / 224
3) 각국의 예비비 제도 / 225
7. 국고채무부담행위 / 225
8. 수입대체경비와 수입금 마련지출 / 227
1) 수입대체경비 / 227
2) 수입금마련지출 / 228
3) 수입대체경비와 수입금마련지출의 차이점 / 228
제4절 우리나라의 예산집행·········································230
1. 세입예산의 실행절차 / 230
1) 수입사무기관 / 230
2) 수입의 징수방법 / 231
2. 세출예산의 실행절차 / 232
1) 지출사무기관 / 233
2) 지출방법 / 234
3) 지출의 특례 / 235
제11장 결산 및 회계검사············································ 239
제1절 결산· ··················································239
1. 결산의 의의 / 239
1) 결산과 결산승인 / 239
2) 예산과 결산 / 240
3) 결산제도의 유형 / 241
2. 우리나라의 결산과정 / 241
1) 국가결산보고서의 작성 / 243
2) 국가결산보고서 첨부서류 / 246
3) 결산 확인 / 246
4) 결산 심사 / 247
5) 세계잉여금 처리 절차 / 248
6) 우리나라 결산제도의 개선방안 / 250
제2절 회계검사의 의의와 유형·······································252
1. 회계검사의 의의 / 252
1) 회계검사의 개념 / 252
2) 효과적인 회계검사의 조건 / 253
2. 회계검사의 기능 / 254
1) 전통적 회계검사 / 254
2) 현대적 회계검사 / 255
3. 회계검사의 종류 / 256
1) 서면검사·실지검사·대행검사 / 256
2) 사후검사와 사전검사 / 257
3) 내부검사와 외부검사 / 257
4) 일반적 검사·상업식 검사·종합적 검사 / 258
5) 합법성 감사·효율성 감사·정책감사 / 258
6) 정밀검사와 발췌검사 / 259
제3절 회계검사기관· ············································260
1. 회계검사기관 유형 / 260
1) 회계검사기관의 위치에 따른 유형 / 260
2) 단독제와 합의제 / 262
3) 헌법기관과 비헌법기관 / 262
2. 우리나라 회계검사기관 / 263
1) 감사원의 연혁 / 263
2) 감사원의 지위 / 263
3) 감사원의 조직 / 265
4) 감사원의 기능 / 266
5) 회계검사의 발전방안 / 269
제12장 예산제도개혁 노력· ·········································· 273
제1절 예산개혁의 의의············································273
1. 예산개혁의 개념 / 273
1) 목표지향성 / 274
2) 새로운 제도의 고안 및 적용 / 274
3) 의식적·인위적 노력 / 274
2. 예산기능의 변천과 예산개혁 / 275
1) 통제지향의 예산형태 / 275
2) 관리지향의 예산형태 / 275
3) 계획지향의 예산형태 / 276
4) 감축지향의 예산형태 / 276
3. 예산개혁 주체의 변천 / 276
제2절 최근의 예산개혁 노력들·······································278
1. 지출통제 예산제도 / 278
2. 성과 예산제도 / 281
3. 다년도 예산제도 / 283
4. 발생주의 회계 / 284
제3절 우리나라의 주요 예산개혁 노력들·································285
1. 성과관리 예산제도의 도입 / 285
1) 의의 / 285
2) 추진현황 / 286
3) 성과계획서 작성절차 / 288
2. 발생주의·복식부기 회계제도 도입 / 291
1) 현행 예산회계제도 / 291
2) 국가재무제표와 앞으로의 과제 / 292
3) 예산 성과금 제도 / 294
4) 기금제도개선 / 295
5) 법령안 재정소요추계제도 도입 / 298
6) 성인지 예산제도 / 299
7) 국민참여예산제도 / 302
제13장 정부세입과 예산············································· 305
제1절 정부세입과 조세············································305
1. 정부예산과 세입 / 305
2. 정부수입의 원천 / 306
1) 조세 및 수수료·사용료 / 306
2) 공기업 수입 / 307
3) 관유재산수입 / 307
4) 공채수입 / 307
제2절 조세의 이론적 기초··········································308
1. 조세란 / 308
1) 조세의 특징 / 308
2) 조세의 이상적 구비조건 / 309
2. 조세의 기능 / 311
1) 재원조달의 기능 / 311
2) 사회정책적 기능 / 311
3) 경제정책적 기능 / 311
3. 조세의 원칙 / 312
1) 초기자본주의 시대 / 313
2) 산업자본주의 시대 / 313
3) 독점자본주의 시대 / 315
4) 국가독점자본주의 시대 / 316
4. 조세의 분류 / 317
1) 국세와 지방세 / 317
2) 인세와 물세 / 317
3) 직접세와 간접세 / 318
4) 정액세와 정률세 / 318
5) 일반세와 목적세 / 318
6) 종가세와 종량세 / 319
5. 우리나라의 조세체계 / 319
제3절 주요 조세의 종류· ··········································320
1. 소득세 / 320
2. 법인세 / 321
3. 소비세 / 321
4. 부가가치세 / 322
5. 재산세 / 323
제14장 정부구매와 예산············································· 327
제1절 구매의 의의와 유형··········································327
1. 정부구매란 / 327
2. 집중구매 / 328
3. 분산구매 / 328
제2절 구매과정· ···············································330
1. 구매신청과 승인 / 330
2. 구매방법의 결정과 주문서 발송 / 330
3. 물품수납과 검사 / 331
4. 대금지급과 사후평가 / 332
제3절 우리나라의 중앙구매기관······································333
1. 연혁 / 333
2. 조달청의 조직 / 333
3. 조달청의 주요기능 / 335
1) 수요물자의 구매공급 / 335
2) 시설공사계약 / 335
3) 물품관리기능 / 335
4) 비축물자의 구매 및 방출 / 336
참고 문헌 / 337
찾아보기 / 343
<저자 소개>
심재권
경희대학교 행정학과를 졸업하고 중국 남경사범대학교에서 문학박사와 충남대학교에서 행정학 박사를 받았고, 현재는 나사렛대학교 교수로 재직 중이며 한국비서학회 회장과 천안시 지방보조금심의위원장 등을 맡고 있다. 주요관심사는 재무행정, 공기업, 행정사, 고문서학, 지역학(천안학) 등이며 중앙정부, 충청남도, 천안시 공무원 채용 면접위원 및 정책자문 교수 등으로 활동한 바 있고, 제30회 천안시민의 상 및 추정학술대상, 최우수교원상 등을 수상한 바도 있다. 저서 및 역서로는 재무행정론, 공기업론, 행정학원론, 왈도의 행정학 강의, 삶이 평안한 천안학 등이 있으며, 주요 논문으로는 “공기업 근무성적평정의 타당성분석”, “국왕문서 비답의 연구” 등 40여 편이 있다.
주영종
중앙대학교에서 행정학 박사학위를 취득하였다. 공공경제학, 조사방법론, 통계학, 공기업론 등 다수의 강의를 담당하였으며, 주요관심사는 방법론, 조직심리 등이다. 주요논문으로 공무원의 역량, 동기, 기회가 조직성과에 미치는 영향. 공공봉사동기의 조절효과를 중심으로 등이 있다.