<프롤로그>
정부가 할 수 있다는 착각
정부가 규제를 사용하는 것은 늘 성공적이지는 않다. 일시 성공한 것처럼 보이는 규제라도 시간이 지나면서 골치 아픈 천덕꾸러기가 되는 경우도 많다. 합리적으로 만들어진 규제는 사람들에게 긍정적인 인센티브를 줄 뿐만 아니라, 사회 전체로도 긍정적인 성과를 도출하는 데 기여하지만 불합리한 규제는 민간의 행동을 비효율적으로 이끌 뿐만 아니라, 사회적 자원의 왜곡을 가져오는 등 심각한 부작용을 초래하기도 한다.
어느 정부나 규제관리를 최우선의 국정과제로 삼아 꾸준히 추진해야 하는 것은 이 때문이다. 규제 중 불합리한 것, 불합리해진 것을 찾아 개선하는 것은 개인이나 기업, 그 외 다른 주체들의 삶을 좀 더 자유롭고 창의적으로 만들 수 있다. 그래서 정부는 합리적인 규제를 도입하는 것만큼이나 자기가 만들어 놓은 규제가 원래 의도대로 작동하고 있는지 끊임없이 확인해야 한다. 이런 노력에 소홀히 한 정부가 성공한 경우는 없다. 규제를 규제하는 정부만이 좋은 사회를 만들 수 있는 것이다.
사실 우리나라는 벌써부터 규제 우위의 사회였다. 규제의 합리성을 꼼꼼히 따지기보다, 필요하면 이것저것 규제를 만들어 대비해야 한다는 의견을 수용하는 시대가 됐다. 경제민주화로 기업 활동에까지 국가가 더 깊숙이 개입해야 한다는 때부터 조짐이 있었는데, 이제 그 변곡점을 넘어선 것 같다. 소득양극화, 세월호 사고, 부동산 문제와 같은 전 국민이 체감하는 이슈들이 제기될 때마다 그에 대한 해답은 새로운 규제의 도입이나 기존 규제를 강화하는 것이었다. 이렇게 국가·사회 운영의 추가 시장에서 국가로 기울어져 왔다. 대형 마트 휴무, 김영란법, 민식이법, 구하라법, 시간강사법, 불효자방지법, 김용균법 등등 개인의 자유 영역에 개입하는 규제법들이 급증하는 추세다.
정부가 국민을 괴롭히려 괜히 규제를 만들지는 않을 테니 당연히 이들 규제도 이유가 있다. 재래시장을 보호해야 하고, 과도한 청탁문화를 없애야 하며, 학교 앞에선 어린이 보호를 위해 당연히 저속으로 운전해야 하고, 공장에서 특히 비정규직 노동자는 보호받아야 한다. 선박은 당연히 안전성을 최우선으로 확보해야 하고, 작업장의 안전은 철저하게 보장돼야 한다. 대학교 강사가 너무 낮은 처우를 받아서도 안 된다. 이런 주장에 동의하지 않는 사람은 없을 거다. 그래서 사람들도 이런 규제들에 지지를 많이 보내는 것 같다.
그런데 문제를 해결하겠다고 도입한 규제가 문제 해결에 별로 도움이 안 되는 경우가 많다. 세상은 규제가 필요 없는 사람이 규제가 필요한 사람보다 훨씬 많다. 실제 한 반 학생들 중에도 야단을 맞아야 하는 학생은 극소수다. 그래서 몇몇 심각한 사고에 기대어 평균적인 일반인까지 같이 규제하는 법을 만들면, 불편함도 불편함이지만 불가피하게 행정 처벌을 받아야 하는 사람이 많아질 수 밖에 없다. 규제는 문제 해결도 중요하지만, 규제로 인해 새로운 불편과 부담을 감수해야 하는 사람들도 고려해서 만들어야 한다.
정부는 사람들이 생각하는 것만큼 규제를 잘 만들지도 못한다. 언제부턴가 사고가 나고 언론에서 관심을 갖기 시작하면 금방 규제 법안이 등장하고, 별 반대나 토론 없이 일사천리로 통과된다. 급히 만들어 내는 규제가 오히려 사람들을 피곤하게 만든 게 한두 번이 아니다. “해야 한다”, “말아야 한다” 실랑이 속에 치밀한 분석과 논리는 사라지기 일쑤다. 규제로 영향을 받을 사람들 얘기를 충분히 듣지 않는 때도 있다. 규제를 만들면 사회 문제가 단번에 해결될 거고, 사람들도 규제를 당연히 지킬 거란 순진한 믿음이 정부와 국민에게 퍼져 있는 것 같다. 그런데 그게 아니다.
규제를 이해하려면 세상과 사람을 깊이 이해해야 한다. 세상은 복잡하다. 물건을 사고파는 거래만 이뤄지는 공간이 아니다. 만나고, 타협하고, 눙치고, 몰라서 당하며, 그러면서도 만나야만 필요한 걸 해결할 수 있는 묘한 곳이 세상이다. 생판 모르는 사람을 만나, 자신에게 필요한 걸 얻어 내기 위해 위험을 감수해야 하는 곳이 세상이고, 그런 위험을 감수하지 않고서는 살 수 없는 것이 사람이다. 사람이란 단순히 생산만 하고 돈 버는 존재도 아니다. 양보하고, 어울린다. 이용하고, 이용당하기도 한다. 가까운 사람끼린 봐주고, 처음 보는 사람은 어려워한다. 친하다고 한두 번의 잘못은 넘어갈 수 있지만, 이용당했다는 생각이 들면 냉정하게 대하고, 거래를 끊어 버리기도 한다. 이게 다가 아니다. “그 사람 이상해”라는 평판이 곧 퍼지게 된다. 이런 식으로 사람들은 복잡한 세상 문제를 스스로 해결한다.
그래서 정부가 규제를 도입하려면, 사회에 문제가 있다는 것을 얘기하는 것만으로는 충분하지 않다. 사회 문제를 해결할 필요가 있다는 것과 규제가 필요하다는 것은 다른 문제이기 때문이다. 정부가 민간보다 문제 해결을 더 잘 할 수 없으면 규제를 도입하면 안 된다. 사회 문제를 그대로 두고, 사람들이 스스로 궁리해 해결하도록 기다리는 것이 맞다. 물론 정부도, 사람들 스스로도 해결하지 못하는 문제가 여전히 있을 수 있다. 이게 사회다. 우리가 사는 사회는 문제가 전혀 없는 곳도 아니고, 모든 문제를 완벽하게 해결할 수 있는 곳도 아니다. 온갖 골치 아픈, 풀리지 않는 문제들이 도처에서 우리와 함께 하는 것이 사회다. 그런데 정부가 이걸 잘 이해하고 있는지 의문이다.
물론 규제가 다 나쁜 것도 아니고, 규제가 다 필요 없다는 것도 아니다. 많은 사람이 모여 사는 공동체에는 규칙이 있어야 예측가능하고 안정적인 사회가 가능하다. 문제는 규제라는 규칙의 정도와 내용이다. 여덟 살 초등학생 1학년은 엄마가 아침부터 하루 종일 해야 할 일을 정해, 찻길 건너기, 선생님과 친구에게 인사하기, 어려운 친구 도와주기, 숙제하기, 학원 가기와 같은 온갖 규칙을 정해 준다. 스무 살 성인이 된 대학생에게는 이런 잔소리 규칙을 정해선 안 된다. 언제까지 엄마 품에 있어서는 스스로 돈을 벌어 자기 삶을 꾸려 나가는 성숙한 어른이 될 수 없어서다. 넘어지고 실패하고 스스로 교정하는 일은 궁극적으로는 개인의 몫이다.
그렇다면 우리나라 규제는 얼마나 우리 국민들을 어른으로 대하고 있는가. 이 책에서 소개하는 많은 사례는 국가가 국민을 어린아이로 대할 때, 그런 관점에서 규제를 만들 때 나타나는 혼란에 대한 것이다. 개인의 행복까지 국가가 책임지게 만들면, 엄마 품에 있는 아이의 편안함은 가질 수 있을지언정, 성숙한 개인의 출현은 어렵다. 힘들지만 넘어지고 깨지면서, 연대하고, 자율의 규칙을 만들어 지키는 것이 문제가 생길 때마다 확실한 대책이라며 정부가 끼어들어 규제를 만들어 지키라고 요구하는 것보다 낫다.
정부가 규제를 통한 문제 해결에 신중에 신중을 기해야 하는 것도 이 때문이다. 스스로를 책임지는 성숙한 어른들로 구성된 사회라면, 대체로 정부보다는 개인이 사회 문제 해결에 더 유능하다. 개인은 자기 문제에는 누구보다 민감하며, 해결책의 고안에도 창의적이고, 손해와 이익의 계산도 가장 잘 따져 보기 때문이다. 그래서 나는 개인의 자유, 시장의 자율적인 문제 해결을 믿는 편이다. 온통 문제투성이인 사회지만, 획일적인 규제를 적용하기엔 개인 한 사람 한 사람의 형편이 너무나 달라서 섣부른 정부의 개입이 오히려 더 많은 불편을, 특권을 낳을 수도 있다.
사회에 대한 교정적인 시각에 서면, 사회는 온통 문제투성이다. 당장이라도 정부가 들어가 뜯어고쳐야 할 게 많다. 그런데 그렇지 않다. 사회는 가까이서 보면 문제투성이이지만, 멀리서 보면 꽤나 잘 돌아간다. 2층짜리 벽면을 가득 채운 그림을 가까이서 보면 온통 이상한 점과 화가가 잘못 실수로 찍은 듯한 선, 이해하지 못할 색의 부조화를 금방 잡아내지만, 한 30미터 떨어져서 보면 그렇게 그림이 예쁠 수가 없다.
사회도 마찬가지다. 정부는 사회라는 너무나도 큰 그림을 바로 앞에서 보고, 그때그때 점이 보이고, 선이 보이고, 색깔이 보일 때마다 팔레트를 들고 교정하려 해서는 안 된다. 이건 그림을 그린 화가를 분통 터지게 하는 일이다. 그림을 다 망쳐 버릴 테니까. 사회라는 큰 그림을 그린 화가는, 그 사회에 들어가 살고 있는 수많은 사람, 우리다. 그래서 이들 중 어떤 한 사람, 어떤 한 현상, 어떤 한 문제에 꽂혀서 더 예쁘게 고쳐 보겠다고 섣부르게 대들면 안 된다. 조화를 먼저 생각하고, 붓을 들 때 들더라도 조심하고 또 조심해야 한다.
2020년대, 걱정스런 규제의 시대가 본격화된 건 사실인 것 같다. 개인의 삶의 영역이 조금씩 더 좁아질 거라 조심스럽게 전망한다. 그리고 우리들은 자신의 삶의 영역이 줄어드는 줄 모르고 이런저런 규제를 도입하자는 데 동의를 보낼지도 모른다. 그래도 세월은 간다. ‘내 삶을 책임지는 국가’가 아니라, ‘내 삶에 책임지는 나 자신’이라는 소리가 공감을 얻을 수 있을 때, 다시 개인을, 시장을, 자율을 기대할 때가 올 거라 믿어 본다.
이 책을 통해 정부가 규제를 왜 조심하고, 또 조심해서 다뤄야 하는지를 이해하고 공감하는 사람이 많아질거란 바람을 가져본다. 우리 사회가 자유로우면서도, 자기 책임이 확실한 사람들로 채워진 성숙한 공동체가 되기 위한 제언이다.
어느 날 저녁, 윤지웅 교수님으로부터 전화가 왔다. 규제, 재정, 연구개발을 주제로 책을 써 보자는 제안이었다. 김태일 교수님의 구상이었다. 이 책, 규제를 내가 맡았다. 이 두 분의 제안이 아니었으면 머리에만 있었던 것이 글로 정리되지 않았을 것이다. 고마운 제안과 꼼꼼히 읽어 주신 김태일 교수님께 감사를 드린다.
초고를 던져뒀다 1년 만에 정리했다. 강영철 전 국무조정실 규제조정실장님 코멘트가 큰 도움이 됐다. 민간과 공공 영역을 두루 경험한 대선배님의 의견과 관심에 감사드린다. 말씀대로 최대한 재미있게 쓰려 사례도 넣고, 체계도 다시 다듬었다. 글을 쓸 때나 뵐 때나 늘 과분한 평가를 해 주신, 같은 대학 김진국 교수님께도 특별히 감사드린다. 허중경 교수님은 대학 졸업하고 되는 것 없던 시절, 무심코 들어간 대학원에서 길을 잃지 않게 해 주신 귀한 분이다.
여기 있는 모든 글과 아이디어는 궁극적으로는 은사인 최병선 교수님께 배운 것들이다. 2005년, 논문 주제도 못 잡고 있을 무렵이었다. 박사 마지막 학기에, 남들은 이미 다 들은 선생님의 석사 수업을 지각으로 수강했었다. 그때부터 시작됐다. 최병선처럼 생각해 보기. 규제를 놓고 벌어지는 세상의 수많은 게임들이 재미있었다. 이걸 볼 수 있는 지도도, 나침반도 주신 선생님께 한없는 감사를 드린다.
가장 가까운 동료이자 친구 유선욱에 감사한다. 내가 맘 편히 기대는 유일한 사람이다. 시간 지나면 걱정은 해결된다는 것, 힘들 땐 잊고 살면 된다는 것, 어려웠을 땐 산에나 다니라며 등산화를 사주며 격려해 줬다. 동진, 수현, 동엽, 10년쯤 지나 아빠 책에서 자기 이름을 발견하는 기쁨을 주고 싶다. 더불어 양가 부모님께 감사드린다.
인생의 모든 일은 계획이 아닌 우연과 운에서 시작된다. 나는 운이 좋은 사람이다. 규제를 연구한 것도 우연한 일이었고, 이 분야에서 나름 글을 쓸 수 있었던 것도, 나를 믿고 기회를 주신 한국규제학회를 중심으로 한 규제학계의 많은 선생님, 선배님이 계셨기 때문이다. 더불어 책 출간을 선뜻 맡아주신 윤성사의 정재훈 대표님께도 감사드린다.
<차례>
| 프롤로그 | 정부가 할 수 있다는 착각 5
제1장 규제, 이렇게 만들어진다_ 17
1. 쏟아져 나오는 규제, 너무 많다 19
폭주하는 규제입법 19
불편한 규제, 더딘 개선 23
2. 국회에는 규제심사가 없다 28
교통사고, 어린이 보호는 중요하다 28
초스피드 규제가 가능했던 이유 31
반드시 따져 봤어야 했던 것들 34
3. 맘대로 절차 적용도 문제다 37
인증제도 개선의 복잡성 37
공청회와 중소기업 영향분석 패싱 39
규제 도입, 사전에 챙기지 못한 것 41
4. 왜 규제를 규제해야 하나 44
민식이법과 전안법의 교훈 44
막걸리 풍년시대의 교훈 46
규제는 방 안의 코끼리 49
제2장 규제, 의도대로 작동되나_ 53
1. 규제는 완전하지 않다 55
가설로서의 규제 55
규제가 불완전한 경우 57
선스타인이 말하는 규제 역설 61
2. 규제의 천태만상, 불편한 진실 65
부동산 가격 폭등, 규제로는 잡기 어렵다 65
시간강사법, 강사도 힘들고 학문도 망가뜨린다 70
중소기업 고유업종, 허약한 스몰 챔피언 양산 75
세월호 참사, 과연 배가 오래돼서 그런가 79
블라인드 채용, 대학교수까지도 해야 하나 83
인증, 왜 트럭과 지게차를 합칠 수 없었나 88
사회적 기업, 이 좋은 걸 왜 안 하려 할까 92
김영란법, 개인에 대한 국가 개입의 한계는? 97
농수산물 거래, 국가가 만든 유통 장벽 101
3. 4차 산업혁명을 막는 규제 106
대형 마트, 규제 대상일까 보호 대상일까 106
게임 규제, 가정에서 할 일을 국가가? 110
‘타다,’ 네거티브 규제가 필요한 이유 113
공유숙박, 혁신을 지체하는 칸막이 규제 118
제3장 규제, 불합리한데 왜 지속되나_ 123
1. 모든 문제를 해결하려 한다 125
문제라 하면 문제가 된다 125
문제 없는 세상은 없다 126
문제와 문제 해결은 다르다 128
2. 확실히 해결할 수 있다는 과신 133
복잡성과 인과성에 대한 혼동 133
위험 가능성에 대한 원천 봉쇄 136
규제하면 안전할 수 있다는 착각 139
완전한 게 완전한 게 아니다 142
3. 규제, 획일적일 수밖에 없다 145
4. 규제개혁은 계속되는 과정이다 150
습관은 시간이 걸린다 150
규제개혁의 덧셈 법칙, 곱셈 법칙 152
규제개혁은 규제개혁의 원인이다 155
제4장 그래도 규제, 이렇게 해보자_ 159
1. 규제는 여전히, 앞으로도 필요하다 161
드론 택시, 아직 없는 이유 161
규제는 사회 존속의 방파제 163
2. 규제관리에 대한 흔한 오해 167
특혜를 주기 위한 게 아니다 167
효과가 없는게 아니다 171
‘착한 규제’는 없다 175
3. 규제개혁엔 유능한 관료가 필요하다 179
관료는 규제개혁의 핵심 주체다 179
관료의 책임 회피, 이유 있다 181
일선관료의 행태 변화가 시급하다 184
4. 규제의 품질을 관리하자 187
규제 말고 다른 수단도 많다 187
법적 근거가 없거나 모호한 규제는 하지 말자 190
규제설계, 자유를 더 보장하자 194
차별성을 반영해 유연하게 하자 198
알고 있는 것만 규제하자 201
할 수 있는 것만 규제하자 205
규제 집행, 예산을 마련하자 207
5. 규제관리의 개혁을 원한다 210
규제관리의 사각지대를 메우자 210
규제관리의 독립성과 전문성을 강화하자 213
규제 칸막이를 철폐하자 216
규제 애로, 적극적으로 듣자 220
AI시대, 혁신적인 규제관리를 하자 223
| 에필로그 | 민간의 문제 해결을 믿어야 한다 228
<저자 소개>
이혁우
배재대학교 행정학과 교수다. 고려대학교 영어영문학과를 졸업, 서울대학교에서 행정학 박사학위를 취득했다. 워싱턴대학교에서 방문학자로 연구했으며 한국규제학회 연구위원장, 부편집위원장으로 봉사했다. 규제개혁위원회 전문위원을 거쳐, 국토교통부, 식품의약품안전처, 산림청, 문화재청, 특허청, 관세청, 충청남도 등 여러 정부부처의 규제개혁위원회 위원으로 정부의 규제관리 실제에 다양하게 참여했다. 저서로는 The Experience of Democracy and Bureaucracy in South Korea(공저), 『민주주의는 만능인가』(공저), 『실패한 정책들』(공저), 『함께 못사는 나라로 가고 있다』(공저), 『규제관리론』(근간) 외 다수 논문과 저서가 있다(hwlee@pcu.ac.kr).